2019年农民专业合作社发展研究报告

gecccn · 发表于 2020-6-4 09:15:07

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一、农民专业合作社的总体概况
农民专业合作社的数量。截至2019年2月底，全国依法登记的农民专业合作社达218.6万家，成立联合社1万多家。总体上仍处于发展的初级阶段，呈现出“大群体、小规模”的特征。2010年至2018年，农民专业合作社绝对数量不断增加，相对增长率自2013年后呈下降趋势（见图1-1、图1-2）。2018年农民专业合作社总量增长率为7.73%，表明我国农民专业合作社发展进入提质增效阶段。农民专业合作社成员出资额。成员出资额与合作社数量相比，更能反映农民专业合作社的经营状况和成员加入合作社的意愿。截至2018年2月底，农民专业合作社成员出资总额46768亿元，是2012年底的4.2倍。
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农民专业合作社成员出资额不断增加。（见图1-3）农民专业合作社成员户均出资额可在一定程度上体现农民专业合作社个体的运营能力。2010年—2014年，成员户均出资额逐年增长；2015年稍稍回落到195.95万元，较上年降低7.5%；2016年再创新高，达到228.5万元。2011年—2016年，农民专业合作社成员户均出资额平均年增长率为11.95%（见图1-4）。与其他市场主体相比，在体现资本实力的户均出资额方面，农民专业合作社低于外商投资企业和私营企业，高于个体工商户（见图1-5）。

  农民专业合作社成员数。农民专业合作社的成员数是指加入合作社并拥有合作社剩余所有权或控制权的成员数量。按照《农民专业合作社法》的要求，成员中农民成员数量比例不低于80%，所以成员数可以反映出合作社对农民的组织带动情况。2010—2018年，农民专业合作社成员总数处于上升趋势，农民专业合作社对农民的组织带动作用不断增强。2018年底，农民专业合作社成员总数达到12003万户，平均每家合作社拥有55户农民成员（见表1-1）。这表明，我国农民专业合作社总量较大，单个合作社规模较小，加之与其他市场主体的出资额对比，不难发现，我国目前农民专业合作社市场竞争力还有待提升。
  农民专业合作社分布。从地区分布来看，东部占28.5%、中部占30%、西部占29.8%、，东北占11.7%。从产业分布来看，种植业占54.1%、养殖业占25.6%、其他占20.3%。
  二、农民专业合作社在促进农村经济社会发展中的重要作用
（一）农民专业合作社成为乡村振兴重要的组织载体。党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，并指出“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。要坚持农业农村优先发展，按照‘产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕’的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”
  习近平总书记2018年在全国两会期间指出，实施乡村振兴战略必须做到“五个振兴”，即产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。这为实施好这一划时代的伟大战略提供了根本遵循。作为农民的合作经济组织，农民专业合作社应抢抓时代机遇，充分发挥自身优势，全力以赴真抓实干，为实施乡村振兴战略做出应有的贡献。
  当前，我国农业发展存在的主要问题是经营规模小、组织化程度低、服务体系不健全、生产端与日益升级的消费端之间的矛盾越来越凸显。针对这些问题，合作社应充分发挥在规模化经营、标准化生产、社会化服务等方面的优势，更好地促进乡村产业发展。农民专业合作社积极发挥自身优势，融入产业发展之中，融入人才培养之中，融入生态发展之中，融入文化建设之中，融入组织振兴之中。
（二）农民专业合作社成为构建立体式复合型现代农业经营体系的牢固纽带。从成员构成看，农民专业合作社集新型农业经营主体与传统农户于一身，普通农户成员占87%，另有专业大户和家庭农场成员200万个、农业企业和社会团体成员50万家，搭建起多元主体融合发展的组织框架。从主要功能看，农民专业合作社融生产与服务于一体，为家庭农场和传统农户提供耕种收运各环节农业社会化服务，与农业企业开展土地、资产、技术多种资源要素合作。
（三）农民专业合作社成为推进适度规模经营的有效载体。农民专业合作社积极发展土地规模经营和专业化规模化服务，有效提高了规模经营水平。家庭承包耕地流转进入专业合作社的面积达9737万亩，占流转总面积的21.8%，其中入股专业合作社的面积为1560万亩。全国有8.52万家土地股份合作社，入股土地面积达3157万亩。农民专业合作社为成员提供产加销一体化经营服务总值已突破1万亿元，农业服务类合作社超过10万家。
（四）农民专业合作社成为推进农业供给侧结构性改革的重要力量。农民专业合作社立足市场、创新供给、激活需求，组织农产品标准化、品牌化、绿色化生产，全国有15万多家农民专业合作社实施标准化生产、注册产品商标，4万多家农民专业合作社通过“三品一标”农产品质量认证。超过4万家农民专业合作社创办加工实体、开设社区直销店，其中一些还进行直销配送、会员制消费、认购式销售等营销创新。在我国“镰刀弯”地区玉米结构调整中，农民专业合作社等新型经营主体成为调整玉米结构的主力军。
（五）农民专业合作社成为带动农民增收致富的稳定渠道。农民专业合作社是带动农户增加收入、发展现代农业的有效组织形式。目前，农民专业合作社户均可分配盈余8万—10万元，平均每个成员当年分配盈余近1600元。农民专业合作社成员普遍比生产同类产品的非成员增收20%以上，运行规范的示范社高达30%—50%。特别是农民专业合作社作为产业扶贫的重要载体，能够积极发挥对贫困人口的组织带动作用，强化与贫困户的利益联结，在促进贫困农民就业增收方面作用明显。

  三、农民专业合作社发展中存在的问题
  先天禀赋层面：自生能力不足
  农民专业合作社在带动农民增收、促进农业生产经营方式变革等方面发挥了巨大作用，但快速发展背后所隐含的小、弱、假、散等问题不容忽视。部分农民专业合作社成为“只搭台、不唱戏”的“空壳社”；还有的成为理事长、老板说了算的“一人社”。据不完全统计，目前有1/3的合作社是为了套取项目资金而设的“空壳社”，1/3是由于无力继续运营而荒废的“僵尸社”，只有1/3的合作社尚在运转（其中许多是以“公司+农户”方式在运作，真正在合作社平台上良好运营的估计只有10%—20%）。“一人社”“空壳社”等现象成因复杂。一是成立门槛低，合作社注册登记不验资、不收费、不年检等低门槛政策措施，催生了大量合作社，不少合作社成立之后无法正常运转。二是部分合作社成立动机不纯，想借此获取国家补贴或支持。三是合作社普遍缺乏专业人才、成员整体素质偏低。有些合作社虽然从研究机构聘请了专业技术人员，但仅限于技术指导，真正懂技术、会管理的高素质复合型人才很少。很多农户加入合作社的目的就是为了分红、挣钱，对掏钱的事很少答应，对民主管理等问题也很少关心。四是合作社发展初期，管理和业务指导部门重数量轻质量、重发展轻规范、重建设轻指导、重扶持轻监管。
  随着近年来有关部门持续加强示范社建设，逐步强化监管措施，由低门槛导致的“空壳社”情况正在逐步减少，但合作社自生能力弱的问题，则日益成为继续导致“空壳社”现象出现的主要因素。通过综合分析，我们认为造成农民专业合作社自生能力弱的原因主要有3点：
  一是农民专业合作社成立与发展的基础薄弱。我国农业生产力较为充足，但抗风险能力不足，大规模经营下产能可得到充分利用，风险也会随之增加。很多农民专业合作社虽在形式上将分散经营的农户组织起来，但大部分入社农户所掌握的生产要素较少，并不能有效改变合作社的先天要素禀赋，合作社仍然普遍存在单个农户同样存在的缺资金、缺技术、缺市场渠道等短板。因此，大部分合作社与单个农户相比，所面对的市场风险并未下降，反而因经营规模扩大而提高。
  二是创新能力弱。首先，意识不到位。在最低收购价格和临时收储政策的保护下，农民关心的主要问题是产量。农民无论品种选择，还是田间管理，普遍以提高产量为核心，往往忽视市场需求的变化和产品质量的提升，缺少随市场需求而变化的经营管理意识。简单地将农民组织起来成立农民专业合作社，仍然缺乏新产品、新技术、新经营模式，与农户分散经营差异不大。其次，人才缺乏。2016年，课题组对安徽省216个农民专业合作社的调研发现，目前农户平均年龄较大，大部分在50岁以上，文化水平在小学到初中之间，这给农民专业合作社创新发展带来较大障碍。
  三是融资能力弱。政府鼓励向农民专业合作社提供金融支持，但正规金融机构出于风险控制考虑，无论信用贷款还是资产抵押贷款，均对融资对象设定了较为严格的要求并审慎制定了控制流程。大部分农民专业合作社基础弱，创新能力不强，没有实体项目支撑，很难从正规金融机构及时获得融资。
  生产经营层面：核心市场竞争力不足
  现代农业日益强调产业链的整合，农民专业合作社往往只在原料生产环节具有一定优势，而在产业链最为关键的加工流通等环节普遍存在短板。首先，农民专业合作社普遍缺乏市场需求分析、营销策划等市场开拓能力。多数农民专业合作社依靠企业的营销渠道，客户、品牌等资源都来源于企业，农民专业合作社实质上只是农民的组织者，并不参与产业经营的核心业务。其次，农民专业合作社在深加工、仓储、运输、配送、技术服务等关键环节先天不足，自身缺乏延长产业链条的能力，难以分享更多二三产业附加值。课题组调研涉及的安徽省216家合作社中，有独立经营业务的农民专业合作社只占1.3%；由企业领办的农民专业合作社大多数仅作为中间组织存在，只负责协调企业与农民的购销关系。
  内部管理层面：运作不规范
  农民专业合作社之所以有别于企业等其他经济组织，在于农民专业合作社独特的制度设计。农民专业合作社的所有制结构是成员共同所有，每个成员都应建有成员账户；成员之间是平等互利关系，实行民主管理，成员都可参与合作社决策；农民专业合作社实行盈余返还的分配制度，剩余收益按比例量化到成员。然而，农民专业合作社在成员账户运用、财政扶持资金处置、盈余分配、民主管理、社务公开等方面仍存在很多弱项短板。据农业农村部2015年农经统计资料显示，全国30个省、区、市（不含西藏）有87%的农民专业合作社按交易量（额）返还，但返还比例达到60%以上的合作社低于总数的17%。课题组调研也发现，很多农民专业合作社并非完全按照农民专业合作社的制度操作，在调研涉及的安徽省216个农民专业合作社中，分红的占1.4%，成员向合作社投资的占1.2%，成员参与合作社管理的占1.6%，所有合作社都没有对成员产品是否一定要销售给合作社做出明确规定。
  农民专业合作社发展中存在的问题，成因是复杂的，既有合作社自身的资源禀赋因素，也有成员之间禀赋差异导致的治理异化因素，还有支持合作社发展的政策环境因素。
  首先，合作社自身的资源禀赋因素主要由合作社成员主体——普通农户的财产和收入状况决定，短期内无法显著改变。
  其次，合作社成员之间的禀赋差异主要体现在一般农户成员与企业成员、农民大户成员之间的经济实力及其带来的经营管理能力，对合作社内部决策的影响力等方面。实际操作中往往出现出资额较大的成员，如企业或农民大户成员，获得合作社的实际控制权，淡化民主管理机制，个别还存在侵占其他成员利益的情况。但为激发涉农企业和农民大户参与领办农民专业合作社的积极性，这种内部人控制合作社的现象在一定时期内还难以完全避免。
  最后，合作社发展的政策环境日趋向好，但也存在结构性问题，主要是农业社会化服务体系不健全，为农服务资源分散，服务成本较高，服务供给不精准，难以满足农民专业合作社等新型经营主体的服务需求，对于弥补合作社自身要素短板、提升自生能力和培育市场核心竞争力缺乏支撑作用。
  因此，从促进农民专业合作社发展的角度看，当前最主要的问题是：政策体系不完善，农业社会化服务体系不健全，政府部门的公益性资源与市场主体的经营性资源缺乏有效整合，不能有效供给到农民专业合作社等新型经营主体的生产经营终端。
  四、农民专业合作社发展的对策
  农民专业合作社快速增长，体现了农民对组织化的要求，展现了农民专业合作社的活力。关于农民专业合作社发展中存在的一些问题，我们认为，自2007年7月1日《农民专业合作社法》正式实施以来，合作社的经营者、政府的管理者都在不断探索之中，无论是从规模而言，还是从成长能力而言，合作社的发展都处于起步阶段。总体而言，农民专业合作社在向不断规范、不断壮大的方向发展。针对农民专业合作社发展中存在的问题，我们提出了一些对策建议。
  （一）创新合作社金融普惠措施，促进合作社产业发展。
  项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。今年中央一号文件也提出，稳妥开展农民合作社内部资金互助试点，做好承包土地的经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点工作。因此，政府和相关职能部门及金融机构应结合实际，积极探索破解专业合作社融资难题，推进农民增收、农业发展。
  创新农村金融产品。一是在风险可控的前提下全面推行灵活的贷款方式，当前重点推行专业合作社信用贷款和社员联保贷款，有效解决农民专业合作社“贷款难”问题。二是各农村金融机构要积极探索扩大农民专业合作社、入社社员贷款抵押品范围，针对农民专业合作社的不同类型和不同需要，分类设计农村金融产品，以支持农民专业合作社产业发展。三是探索农业保险向农民专业合作社延伸的具体措施和办法，加快推进种植养殖业保险向农民专业合作社倾斜，增强农民专业合作社的抗风险能力。
  增大信贷资金投入。一是金融机构要用足用好各级政府在农村扶贫、农业产业化等方面的财政贴息优惠政策，积极扩大对农民专业合作社的贷款总量。二是开展农民专业合作社的信用等级评定工作，对经营效益好的农民专业合作社授予一定的信用额度，在各种贴息贷款项目和小额贷款上给予倾斜。三是激活民间投资，组建多种所有制形式的民间金融机构。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：“允许有条件的农民专业合作社开展信用合作。”在当前市场资金短缺的背景下，政府在加强和改善金融监管的同时，适度放松农村金融的市场准入条件，鼓励民间资本对农民专业合作社的投入。
  强化配套服务功能。一是在确保符合风险控制的前提下，完善各级授权授信制度，优化信贷流程，简化贷款审批手续，对符合条件且在授信额度内的农民专业合作社建立“贷款绿色通道”。二是金融机构要适当调整支持专业合作社的信贷政策，改善农村网点布局，扩大对村镇营业网点的授权授信，完善服务功能，突出支持重点。三是政府职能部门要加大财政扶持力度。建立与合作社发展速度和规模相适应的财政扶持增长机制，逐年加大对合作社的财政资金扶持。建议制定出台具体的扶持措施，设立农民专业合作社专项扶持资金，采取以奖代补、贷款贴息等方式加大扶持力度。
  建立贷款风险分担机制。一是农业、供销等相关职能部门要不断加强专业合作社内部的规范化建设，健全完善农民专业合作社的运行机制，以此来增强金融机构对农民专业合作社融资的信心。二是金融机构要创新风险防范制度和机制，建立农民房权、林权、经营权等抵押贷款制度和信用担保制度。推进农民专业合作社信用评级建档工作，增强金融机构的放贷动力。三是建立农民专业合作社金融信贷专项担保基金，由政府出资进行担保，把符合政策规定的农民专业合作社列入金融信贷担保支持的对象，为农民专业合作社融资提供保障。据调查，重庆市渝北区正尝试由区财政拿出5000万元作为农户信贷担保金，银行按担保金1∶3的比例对符合政策支持的农户进行放贷，信贷风险由政府承担80%、银行承担20%。
  （二）积极促进农民专业合作社在“产业扶贫”“三产融合”中发挥更大作用。
  从国内的实践经验来看，在大中城市郊区，出现了观光农业、休闲农业、都市农业、信息农业、设施农业、工厂化农业等新型业态；在许多农产品主产区，则发展起高端增值农业，如农产品加工基地、农产品直销地、农村电子商务平台等，促进了农业产业链一体化和农业价值链升级。农村地区三产融合的良好势头之下，也存在着不少待解的难题。这些难题与我国长期以来由计划经济所造成的产业分割、城乡发展的二元体制、条块分割的农业管理体制等体制机制因素不无关系，因此，“破题”尤需创新与魄力。
  在当前农村三产融合过程中，面对在资金、技术、生产、营销等方面实力雄厚的企业，分散的小农户往往处于弱势地位。尤其是如果产业链以订单农业发端，大市场往往通过企业与个体农户对接，在这种情况下，单一农户经常扮演价格的接受者，地位明显不对等，既得利益最容易受损。现在部分企业制定收购价时签订霸王条款，只在农产品价格下跌时压低价格，保证企业的利益，而在价格高企时依旧按照协议价收购。这些情况在一定程度上影响了农民参与订单农业、流转土地的积极性，抑制了农村的三产融合发展。
  推进农村产业融合发展的核心，是完善产业链与农民利益联结机制。农村一二三产业融合发展涉及产业链上的不同环节、不同主体，能否形成合理的利益联结机制，这是与过去发展乡镇企业的最大区别。要通过组织模式、经营方式和产权关系创新，让农民真正分享产业链延伸和功能拓展的好处。产业链与农户利益联结模式有很多创新思路，应鼓励龙头企业建立与农户风险共担的利益共同体，引导龙头企业创办或入股合作组织，支持农民合作社入股或兴办龙头企业。“以土地、林地为基础的合作，凡是享受财政投入或政策支持的承包经营者均应成为股东方，并采取‘保底收益＋按股分红’等形式，让农户分享加工、销售环节收益。”
  “合作社+贫困户”的精准扶贫模式，扶贫成效显著，也得到各级各部门的大力支持。各单位各部门在参与精准扶贫有效脱贫和驻村帮扶工作时，坚持把农民专业合作社作为引领农民参与市场竞争、带领农民调整种植结构、帮助农民增收致富实现脱贫的重要“纽带”。“合作社+贫困户”模式在带领贫困群众脱贫致富的道路上，正在发挥越来越重要的作用。
  （三）立足长远发展，重视人才培养。
  树立合作理念，重视合作社教育。没有教育和培训，合作社发展就没有原动力。加强合作社教育，面向社会普及合作经济的知识，提高对合作经济的认识，形成一个各层领导、各个方面都关心支持合作经济发展的好氛围，培训合作经济的专业人才和高素质的管理人才。
  以人才培养提升合作社自生能力。合作社的自生能力是保持合作社健康和可持续发展的关键，而提高合作社的自生能力关键是要提高成员的合作意识和自身的综合素质。在总结了世界各国合作社发展的大量经验和教训后，联合国粮农组织（FAO）指出，政府应在创造合作社所需外部环境总体框架方面起作用，要强化合作社的自治、自我财力支持和自立；政府不应干预合作社的经营和管理，对于合作社事业的推动只有通过合作社成员自身的努力才会有效;政府若要影响合作社对成员或成员对合作社的行为，只有间接地通过合作社教育进行。理论的分析和合作社运动的实践充分证明，外部环境的改善可以加快合作社发展的进程，自生能力的强弱才是决定合作社兴衰的关键因素，而政府过度的直接支持则会阻碍合作社的健康发展。根据政府促进合作社发展应遵循的原则，开展合作社教育是增强合作社自生能力，推动合作社可持续发展的有效手段，是政府促进合作社发展的理性选择。
  （四）狠抓政策落实，推进合作社规范发展。
  加强合作社规范引导，完善财政资金、税收优惠、金融信贷等方面扶持政策，支持合作社承担涉农项目，推动财政项目补助形成资产转交合作社持有和管护；强化合作社人才培养，积极促进产销对接，深入开展调查研究，加大宣传力度，较好地完成了各项工作任务，促进了农民合作社快速发展。要把抓落实摆在重要位置，把中央支持农民合作社发展的政策措施进行全面认真梳理，逐条对照，加强督查，精准发力，狠抓落实，让政策措施落地见效，使政策的含金量充分显示出来，让广大农民群众和合作社有更多的获得感。要按照党的十八届四中、五中全会全面依法治国的战略部署和今年中央一号文件加强现代农业建设的具体要求，加快农民合作社修法进程，依法推进农民合作社规范发展。根据实践发展和农民需要，突出问题导向，重点对关系合作社规范与发展的普遍问题进行修改完善，提出具有前瞻性、包容性和操作性强的修法建议稿。要指导地方结合当地实际，建立健全配套的地方性法规，强化合作社规范发展的法治保障。要运用法治思维和法治方式，依法指导扶持服务，引导合作社加强制度建设，强化民主管理，完善法人治理机制，实现依法建社、依法治社、依法兴社。在我国经济发展进入新常态，农业农村经济发展进入新阶段的形势下，要着力基层、下移重心，深入合作社调查研究，结合修改合作社法和示范社监测工作，及时了解合作社发展过程中出现的新情况新问题，提出对策措施和政策建议。要认真总结各地促进合作社发展的经验做法，及时将基层的实践探索上升为政策措施和有力抓手，推动合作社快速健康发展，为发展现代农业、促进农民增收作出新的贡献。

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