王敬尧等:国家治理、农地制度与农业供给侧结构性改革

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王敬尧 王承禹（四川大学公共管理学院教授、博士生导师，中国县域发展研究中心主任；华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生）

  一、引论
  近年来，我国农业领域时常出现产品增产但价格偏低甚至严重滞销的困境。当国内农产品滞销时，国外农产品在中国市场依旧畅销。以中美农产品贸易为例，“中国长期对美农产品都是处于贸易逆差状态，2017年的逆差额为164亿美元，据统计，2017年每个美国农民平均向中国出口农产品1万美元以上”。这些现象映衬出中国农业发展的新情况和新问题：结构性矛盾已经替代总量不足成为农业发展的主要矛盾，阶段性的供过于求和供不应求同存。供需两侧结构性矛盾的关键症结仍在供给侧，农业供给侧难以及时因应需求侧的变化进行转型升级，引致了国内和国际的两层结构性矛盾。这两层矛盾又统一表现为供需端产品种类之间的错配和产品质量之间的错位。
  供需端产品种类之间的错配。作为国民经济基础产业的农业，具有为人们提供食品和相关产品的功能。近些年，我国农业发展增速较快，从2015年到2018年，粮食的年产量增加了729亿斤。农业生产的总体量基本能够满足民众“吃饱”的需求，但若细剖农产品的种植生产结构，不难发现一些产品的产量和其实际需求量并不相称，甚至出现了较为严重的供需失衡。如，大豆等农产品出现了严重的供给不足——主要靠进口以满足国内市场。其中一个原因在于经营体制，大豆的单位产量远低于国际水平，生产这类产品的比较收益既低于国际水平，也低于生产其他产品的实际收益。自2014年起，每亩大豆的净利润便降为负值，2017年我国大豆每亩的净利润更是降至－130.89元。产品种类之间的错配还体现在农业产业融合不足导致农业多功能属性开发不足。农产品既要满足民众对优质农产品的需求，还要满足民众对农业观光休闲的体验性、服务性的需求。目前农村农业发展多停留在第一产业的低附加值状态，既不能满足民众不断提档的物质文化消费需求，也无法开发内含于农村农业的生态环境、风土人情等独特价值。缺乏产业融合的农业发展模式过于平面，农业收益有限。农业发展中的产业融合不足，源于农村缺乏乡村规划的优秀人才，缺乏开发整合农村资源的前期资本。
  供需端产品质量之间的错位。改革开放以来，民众的收入水平不断提高，物质消费需求随之提档，要求农产品既绿色安全也优质特色。然而，我国供给侧的农业生产仍停留在粗放的增长模式，经营管理环节缺少专业人才，农业环境的污染，加之大量使用农药、化肥、动植物激素、农膜、抗生素等，致使食物安全问题日渐严重。小规模细碎化生产经营进一步增加了政府、市场和生产者的对接难度，增加了食品质量安全的监管难度。进入WTO后，我国小农户生产的农产品难以达到国际市场对农产品的市场准入条件，特别是相关果蔬类农产品的农药和化肥残留超标问题比较严峻。多由小规模农户生产的国产玉米也无法与美国相比，前者生产的玉米品质稳定性较差，混杂严重，专用性不强，霉变问题多发。更为严峻的是，玉米种植的技术含量相对较低，耗时较少，农民更为喜好种植玉米，短期内不愿调减种植规模。
  农业问题从来就不是一个纯粹的经济问题，促进农业部门稳步健康发展是全面深化改革和实现国家治理现代化的关键一环。因此，中央针对上述问题推出系列政策和文件。2015年年底的中央农村工作会议，将“农业供给侧结构性改革”作为讨论的主要内容；2016年的中央一号文件，将“农业供给侧结构性改革”作为提升农业竞争力和实现农业现代化的关键举措；2017年中央一号文件的主题，直接定为《中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》；2018年的中央一号文件将“农业供给侧结构性改革”作为我国转向农业强国的主线。这些涉及内容广泛、问题针对性强的相关政策的推行，表明党和国家对“三农”问题的足够重视。
  中央政策的相继出台和强力实施引来学术研究的集聚，学界就供给侧结构性改革和农业供给侧结构性改革问题作了丰富的学术讨论。供给侧结构性改革的相关研究认为，当前我国供给侧的资本、劳动和土地等几大要素存在明显的供给约束。因此，需要通过全面的制度改革，促使政府、市场更好地发挥各自应有作用，“双到位”地良性互动，市场作用与政府作用的关系处理不好就无法实现公平和效益。在此基础上，学界围绕“农业供给侧结构性改革”问题进行了专项研究。从农业的产业功能和当前存在的突出问题看，推进农业供给侧结构性改革不仅必要而且紧迫。农业供给侧结构性改革的目标是适应消费升级的需要，通过一系列创新降低供给成本，提高供给的质量、效益和农业竞争力。农业领域出现的成本、库存、效益等问题仅仅是供给侧的表征，问题背后的驱动因素是要素生产率较低和要素配置结构不科学。其着力点在于深化改革及推进制度创新，破除阻滞资源有效配置的政策和体制机制，优化农业发展相关的政策环境。深化改革和制度创新的关键是市场改革和政府职能的转变。具体而言，农业供给侧结构性改革应聚焦于土地制度的改革、农业结构调整以及粮食价格体制和补贴制度改革等方面。
  既有研究指出了要素供给和农业供给侧结构性改革的关联性，提出了农业供给侧结构性改革需要充分发挥政府和市场主体的作用，论及了改革背后的国家治理的公正和效率价值，⑨明确了农地制度这一改革的重点，为开展后续研究奠定了基础，但仍存在一些问题：一是农地制度改革和农业供给侧结构性改革的关联机制是怎样的？二是农业供给侧结构性改革和国家治理价值目标的关联机制是什么，具体而言，国家治理价值目标包含哪些？国家治理价值目标结构的变动对农业供给侧发展产生了什么影响？三是改革的主体应该包含哪些，主体间的关系是怎样的？
  因此，本文试图提出和验证以下命题：
  P1：国家治理价值目标包括秩序、公正和效率，均衡化的国家治理价值目标结构指引下的农地制度设置能够强化农业要素供给。农业供给侧结构性改革的重点是强化要素供给。换言之，国家治理价值目标结构的均衡化，有利于农业供给侧结构性改革。
  P2：国家治理价值目标结构均衡化背景下的农业供给侧结构性改革的主体应该多元化。政府、市场、社会和农民都是改革不可缺少的行动主体，政府在主体结构中居于主导地位。
  二、国家治理价值目标与农业要素供给状况
  经济学一直关注要素市场和经济发展的相关性。供给学派认为，经济发展的停滞究其实质并非需求不足，而是供给乏力引起的，我国供给侧结构性改革的关键在于扩大有效供给，扩大有效供给的核心在于优化供给结构，而完善生产要素供给是优化供给结构的前提。
农业供给侧结构性改革的实质是强化要素供给，但现阶段我国农业生产的基础性三要素供给不足，即土地要素细碎、资本要素短缺和劳动要素稀缺。首先，土地细碎。我国农村的承包地被切割成细小而零碎的地块，每家的土地常常也是离散分割的。2009到2017年，我国经营规模小于10亩的农户在农业经营主体中占比始终在84%以上，经营30～50亩和50～100亩的农户占比分别浮动于10.18%～12.2%、2.31%～2.67%之间（图1）。小规模细碎化经营为农事生产带来了诸多的不便利，特别是不利于社会化服务体系与经营者的对接。一方面，耕地细碎化增加农机作业的损耗；另一方面，降低农机作业的效率，扩大农机社会化服务的成本，不利于社会化服务的推广。其次，资本短缺。我国的国民经济发展历程是国家积极参与规划的。特定时期内，国家获取“工农剪刀差”，农业农村的资本要素不断被汲取。改革开放以后，考虑到城乡经济存有较大差距，政府施行了“工业反哺农业、城市支持乡村”导向的支农惠农政策。尽管国家不断增加对农业农村的财政投入，但乡村建设和发展的资源配给长久以来高度依赖国家财政，社会资本在乡村建设中未能得到高效的撬动和利用，乡村资本单向度流向城市的状况未能真正改变。最后，劳动稀缺。一是劳动力流出。农业经济和技术类相关专业的大学毕业生少有回归农村的，部分也未继续从事相关方面的工作。不仅是懂技术的高学历人才流失，农村普通的青壮年劳动力流失也非常严重。2008到2018年，农民工总量和外出农民工总量持续上升，2018年农民工总量达2.8836亿，外出农民工为1.7266亿人（图2）。粮食核心产区的农村留守劳动力多有“女性化”“老龄化”趋向。二是人才难下乡。传统农户的受教育水平较低，较难实现科学种田，较难和现代农业接轨。通过土地流转培育的新型农业经营主体包括家庭农场、龙头企业和农业合作社等。这些新型经营主体参与村庄农业经营，可以发挥一定的带动效应，其经营能力事关农业增效、农民增收。但受农村土地流转市场不健全不规范的影响，城市懂技术有文化的经营人才难以下乡。 图片图片


  事实上，农业要素供给状况和农地制度设置紧密关联。农地产权制度影响土地要素市场化程度，土地要素市场化程度影响土地、资本和劳动要素能否有效配置。一般而言，相对清晰的农地产权能够形成相对良好的土地要素市场，模糊的农地产权不利于发育土地要素市场。土地要素市场发育与地权稳定性也相关。地权稳定性常常被理解为失去权利的风险。稳定的农地产权能推动土地要素市场化，不稳定的地权会阻滞土地要素市场化。通过强化地权稳定性和充分发挥农地产权具有的可分割性，有助于促进土地市场化，实现土地的规模化，诱致外部的资本、劳动要素参与经营土地。促进分工的深化和拓展，改善要素流动重组的效率。“中国的农地制度是国家强制界定且无偿赋予的，其权利边界及可实施内容必须受制于国家。”农地产权制度的变更多是国家意志选择的结果。因此，下文拟从国家治理和农地产权制度变迁的视角考察要素供给不足的历史底色。
  新中国成立后的土地改革，旨在彻底消灭土地剥削制度和地主阶级，团结亿万农民，巩固政治统治的阶级基础。同时，土地改革还致力于削弱农村的封建思想、宗族意识，提升新生政权对农村社会的管理和渗透能力。诚如既有研究揭示的，相较于调整生产关系，强化国家控制能力是改革更为重要的动力。土地改革后，农村的经济要素配置状况发生了一定程度的变化。带有公正色彩的农民土地所有制有着明晰的产权主体，高度统一的土地所有权和使用权。在这样的产权结构中，农业部门所需的关键要素人力、土地、资金的流动几乎没有遭遇任何制度性障碍，一般认为，这一时期土地进入市场的频率、土地的市场化程度是新中国成立以来最高的。但对土地改革的效率需要审慎地研判。一方面，明晰的产权并未真正形成土地流转市场。因为国家政策的不确定性，富农、中农一般不敢买进土地，加上政策禁止地主、二流子等群体出租和买卖土地，土地买卖现象并不普遍，而传统的土地流转机制业已瘫痪，因此当时土地要素状况是自耕农单元规模的趋小，资本要素状况是私人借贷的梗滞，农户不足的资本投入，劳动要素状况是众多分得土地的普通农户。值得注意的是，国家治理秩序价值主导的产权制度变迁过程为人民公社土地集体所有制转向埋下伏笔。
  为巩固新生政权，快速恢复国民经济，促进新中国从农业国向工业国转型成为国家的迫切任务，毛泽东在新中国成立之初就指出，“在革命胜利以后，迅速地恢复和发展生产，对付国外的帝国主义，使中国稳步地由农业国转变为工业国，把中国建设成为一个伟大的社会主义国家”。外部环境引致的中国现代化，中国在世界竞争中长期处于落后地位，等等，种种约束条件使得工业化原始积累只能从内部汲取，即只能来自于农业农村。人民公社的制度设置正是为强化国家能力、推动工业化进程而建立的。它实现了国家权力对农村社会前所未有的渗透性，构筑了纵向充分集权的治理体制。倘使说土地改革将散落于乡村的政治统治权收归国家，那么公社体制通过对土地等生产资料的集体所有，将原属农民的经济社会权力也重新收归国家。人民公社时期的集体所有产权结构，实际上是一个使产权模糊化的安排形式，它几乎否定了任何确定性的产权主体，这种制度设计显然是不符合经济学理论所强调的效率最优化原则，但这样的产权安排并非制度设计者的疏忽，而是为了政府控制的需要。换言之，其目的在于按照国家计划配置农业要素。首先，锁定土地要素。人民公社取缔了买卖、租让和抵押等土地流转的形式，在国家和公社外几乎不存在市场主体。其次，固化劳动要素。集体统一安排劳动力，农业劳动力流动的自由被限制。每个农民都被捆绑在“人民公社－生产大队－生产队”的生产计划执行链条中，引起了土地上的劳动力堆积和低下的劳动生产率，造成了农业“过密化”困境。最后，汲取资本要素。人民公社的核心内容如“一大二公”，“先交公粮，后交余粮，剩下的才是口粮”，“政社合一”均是旨在强化国家的汲取资源能力。人民公社时期，工业在农业农村领域汲取的原始积累高达6000多亿。这种依靠计划指令配置资源的方式，因效率低下而无法维持。“由于土地资源产权都失去了具体明确的责任主体、权力主体和利益主体，其产权安排几乎不具有排他性，分配上的平均主义与行为上的机会主义成为必然结果。”家庭联产承包责任制不是一项国家预先设计的制度，但其之产生过程可以反映出国家治理若想守住秩序底线，必须兼顾效率价值和公正价值。家庭联产承包责任制替代人民公社制度，一个重要原因在于农民已经处于生存危机之中，底层自发的包产到户呈不可阻挡之势。1978年安徽启动的农村改革与自然灾害息息相关，那时全省的大旱直接引致了基层突破既有的政策安排。“从全国的情况看，一些边远山区和贫困落后地区的生产队甚至长期处于‘吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济’的状况，农业成为国民经济中十分薄弱的环节。而这些情况又进一步冲击着农村的社会秩序，引致农村的萧条和衰败。”这使高层不得不逐步摆脱思想枷锁，重视农地制度设计的效率问题，最终认可底层的自发探索，将承包经营权复归农民，扩大农民的土地权益，相对于人民公社时期，制度的公正性得到了提升。家庭联产承包责任制实施后，农业经营主体从集体转向家户，劳动要素中的劳动态度得到极大提升，中国农业领域取得了巨大的发展。与此同时，这些繁荣遮掩了不完善的新制度潜在的种种弊端。随着制度绩效的消耗，在1984年的粮食总产量攀升至一个峰值后，我国的粮食生产陷入一个低谷。家庭经营面临的劳动力老年化、土地细碎化、资本不足等困境日益显现。家庭联产承包责任制产权的稳定性和清晰性都不足以匹配土地要素市场化的需求。土地难以向拥有资金、技术、知识的人集中，难以实现规模经营。
  改革开放前的两次农地制度改革是国家治理秩序价值指引下的产物，过度强调秩序价值导致效率和公正价值未能同时得到很好地兼顾。家庭联产承包责任制的问世证明了国家治理必须兼顾三种价值目标。由于家庭联产承包责任制是对人民公社时期土地制度的适度调整，这种改革难免是不彻底的，同时，深刻的历史原因也决定了短期内难以扭转要素供给不足的状况。这是我国农业要素供给能力不强的一个重要原因。后续的“三权”分置改革，是国家在汲取家庭联产承包责任制变革的历史经验的基础上，主动调整价值目标结构，激活要素市场的重要制度创新。
  三、农地“三权”分置与地方创新样本
  相较于家庭联产承包责任制的推行过程，新近的“三权”分置改革更能体现国家在制度革新中的主动性和自觉性。虽然土地自发流转早已存在，但农地“三权”分置改革终究是一项由国家主导的制度改革，相较于前几次土地制度改革，农地“三权”分置改革进一步彰显了国家治理的效率价值和公正价值，国家希冀借助此两者来进一步优化利益结构，强化政治认同，巩固社会秩序。农地确权加之“三权”分置新型产权构造，国家积极推动土地流转市场的形成，掀起了新一轮的农地制度改革。这一轮农地制度改革对农业要素配置产生了巨大的影响，对农业供给侧结构性改革大有助益，为农业现代化注入了源源动力。
  首先，有助于提升土地的资源利用率。改革开放总设计师邓小平早在20世纪90年代就提出“两个飞跃”的观点。“第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”明晰化的产权切割利于土地的流转，助推土地适度规模经营。土地流转市场营造了农地经营的竞争格局，被淘汰的是那些效率低下的农户或企业，即生产效率较高的农户或企业通过竞争将土地从不具有效率优势的农户手中拿走，最终实现土地资源的帕累托改进。规模经营还可以避免地块边界的土地资源的浪费。通过减少田埂、田间道路数量，可增加3%以上的可利用耕地面积。其次，有助于重塑劳动力结构。一是扩展劳动力市场。在家庭联产承包责任制产权设置下，农业剩余劳动力进入城市做工，进入非农产业。土地市场化流转背景下，农业部门内形成了劳动力市场，农户既可以选择在城市企业中工作，也可以在当地的农业企业中就业。二是培育新型主体。“三权”分置既未改变农村集体土地所有权性质，更未冲破家庭承包经营为基底、统分结合这一双层经营体制，但在一定程度上减少了农地流转的障碍，激活了农地的财产性价值，为新型经营主体流入土地提供了制度前提，农业要素市场化激发了新型经营主体、服务主体进入农业领域的积极性。最后，有助于健全投融资机制。我国现代农业发展需要的新增资金不可能完全依赖财政投入，必须探索多层次、多元化的投融资机制。农地制度改革为农业融资开辟了一个新的通道。农地制度改革剥离了承包权与经营权，保障了承包农户长期拥有稳定的承包权利，及在此基础之上的财产收益。而经营权主体还可以以相对独立的土地经营权作为标的抵押给金融机构，以获取贷款或者偿还债务。值得注意的是，抵押贷款的客体并非是承包权，更非土地本身，而仅仅是农地的经营权。不论是新型经营主体还是职业农民，都可以充分利用土地的抵押贷款功能筹集农业经营所需的资本投入。稳定地权还利于激励经营者追加对资本投入。新型经营主体和新型服务主体往往就是带着“资本”经营农业的。不稳定的地权会使附着于土地的中长期投资带有不稳定性，会降低土地经营者投资土地的信心，其甚至从经营初期就会降低对土地的投资力度。通过稳定经营权，可以规避经营者在农业经营中的短期行为和吝惜资金投入的情况（表1）。 图片

从理论层面看，“三权”分置改革无疑有利于强化要素供给，但“三权”分置制度设计还需要实践经验的积累。各地在新一轮农地制度改革的背景下，结合自身实际，围绕土地环节的规模经营，打造了不同的新型经营和服务主体，拓展了农业部门的资本来源，取得了不少成绩。上海松江家庭农场和四川崇制农业共营制是其中的典型。
上海松江家庭农场。上海松江家庭农场发展经验丰富，实践成效较好。在《农业农村部办公厅关于推介第一批全国家庭农场典型案例的通知》中，上海松江区的李春风家庭农场成功上榜。在推动家庭农场发展过程中，松江形成了国内领先、较为完整的政策支持体系。首先，为了保障土地流转后农民的利益，松江区于早年间颁布了以“土地换保障”的政策，将失地农民全部归入乡镇一级的社保体系，建立了“三位一体”的失地农民保障体系，为失地农民解决后顾之忧。其次，建立农地流转制度。在尊重农民意愿的基础上，村委会出面统一流转土地，实行规模经营，将土地托付给真正有意愿进行农业生产的主体。此外，使土地流转费跟随粮食收购价而浮动，尊重市场调节规律。再次，健全家庭农场经营者准入机制。建立有效的竞争机制，在农民自愿申请的基础上，由本村老干部和村民代表实行民主选拔。最后，强化社会化服务机制。包括加强指导培训，完善农资服务、建造烘干设施等。在此基础上，松江区鼓励家庭农场与不同类型的新型农业经营主体融合发展，形成了“家庭农场+农民合作社”“农业龙头企业+农民合作社+家庭农场”的发展形式。
  四川崇州农业共营制。2008年成都市统筹城乡改革试验区启动实施，全市先后实施了完善农村社会养老保险制度等一系列措施，为开展土地流转提供了契机。2010年5月，崇州市隆兴镇黎坝村30户农民以101.27亩土地承包经营权入股，探索成立土地股份合作社，聘请当地农技站技术员周维松担任农业职业经理人。在灾情严重的那一年，合作社仍然增产，使得土地股份合作社在全市快速推开。在此背景下，以合作社为载体的共营模式才逐渐定型。“共营制”后期的发展主要遵循如下流程。首先，推进土地股份合作经营。模仿现代企业治理机制，构筑“理事会+职业经理人+监事会”监管模式。“种什么”由理事会决定，合作社财务收支执行情况由监事会监督，“怎样种”“如何种”由职业经理人负责。其次，推进农业职业经理人种田。建立职业农民“双培训”机制，开展生产经营型、社会服务型和专业技能型分类培训，形成“农业职业经理人+职业农民”的农业经营体系。同时，制定农业职业经理人享受城镇职工养老保险补贴、信用贷款贴息扶持等办法，健全产业、社保、金融等配套扶持政策体系。最后，推进农业综合服务社会化。依托“一校两院”建立农业科技创新体系；建立健全农业全产业链服务体系；打造农村金融服务体系，搭建“农贷通”融资综合服务平台，撬动社会和金融资本投向“三农”。
  四、国家治理价值目标结构均衡化视角下的农地制度改革
  化解要素市场扭曲，强化要素供给对我国推进农业供给侧结构性改革，迈向农业现代化具有举足轻重的意义。土地在要素结构中具有核心地位，为了达成强化要素供给的目标，必须不断推进“三权”分置农地制度改革。
  进一步推进农地制度改革，需要从两个层面进行思考。首先，必须及时总结地方经验。从前文看，上海和成都的农地制度改革都离不开政府的高位推动，这延续了中国农地制度变革一贯的特点。新时代国家对农地制度的创新，更为尊重市场规律，依靠社会力量，体现农民意志。农地制度改革需要强化社会保障等农业生产之外的公共品供给。其次，要站在国家治理的高度上思考接下来的农地制度改革。作为国家治理制度体系关键组成部分的农地制度的变迁受到国家治理价值目标结构变动的影响。改革开放之前的两次农地制度变迁历程带有国家强制性制度变迁的色彩，秩序价值对农地制度的设置施加了主要影响。家庭联产承包责任制的孕育并非遵循既定国家治理价值目标结构的牵引，而是农村社会和农业生产的现实困境要求国家调整价值目标结构——重视效率和公正价值，反映了此两者对于维持秩序价值的重要性。“三权”分置改革是国家沿袭这条线路自觉调整价值目标结构的产物。农地制度改革的历程反映了国家治理价值目标结构和农地制度改革路径紧密相关，反映了国家治理价值目标结构趋于均衡状态，后续的农地制度改革必须遵循这种价值目标结构。原因在于三种价值目标相互关联、彼此缠结，无法分割。稳定的社会秩序是效率和公正的前提，稳定的社会秩序也离不开效率和公正，效率和公正的缺乏必定使社会秩序出现紊乱。效率为实现公正提供经济资源，公正度的提高会带来和促进效率水平的提高（图3）。均衡国家治理的三大价值目标要求农地制度改革中需要政府发挥作用，同时，公正和效率的价值目标要求市场、社会和农民也必须发挥作用。由于“中国从高度集中的计划经济向市场经济转变过程带有强烈的政府主导色彩……对转型国家来说，更需要一个强有力的政府来建立和完善保证市场有序运行的基本制度体制……未来社会体系的发展方向和路径最终要取决于政府决策层的改革意向”。综上所述，国家治理视角下的农地制度改革，应当需要政府履行四大核心职能：供给基本公共服务，吸纳农民改革意见，培育农村社会组织，拓展流转服务市场。图片

  供给基本公共服务。城乡基本公共服务均等化政策是指政府为实现乡村和城市居民享受大致均等的基本公共物品和服务所设置的制度。它是维护社会公正、维持社会秩序的重要机制。从上海松江、四川崇州案例可以看出，农地制度改革需要破除土地的社会保障功能。土地仍然被不少农民视为生存保障。但是，必须厘清的问题是，“土地可以成为拥有土地的农民的生存保障，但是并非必须将土地作为农民的保障”。究其根本，国家没有建立健全服务农民的社会保障体系导致农民缺乏其他的保障，是农民将土地视为生存保障的主要原因。社会保险、医疗保险、社会救助、基础教育和就业是每个公民的基本权利，但是作为中国公民基本权利的基本公共服务的类型、水平和质量在公民中有较大的差异。推进城乡基本公共服务均等化，需要加快城乡户籍制度改革和城乡二元化公共服务体制改革，还需要变革农村传统的组织和管理形式。随着我国城镇化的快速发展，城乡之间及农村内部的要素大规模流动，农村社会从封闭走向开放，传统封闭的村民自治组织及其治理方式也面临诸多挑战。实行“政经分开”、发展社区治理是我国基层治理的发展方向，通过体制变革可以吸引“市民下乡”“资本下乡”。
  吸纳农民改革意见。我国在农地制度改革上实施了全面的确权制度，但是，仅仅依靠确权不一定可以形成预期的土地流转，还有可能固化细碎化的地块格局。同时，国际经验显示，农业生产的自然性、农业经营基础的家庭性等特征决定了家庭经营的普遍性与长期性。分散的小农户何以对接社会化服务，何以克服搭便车行为，何以与现代农业相衔接？不论是促进土地流转，还是发展服务规模经营，都需要立足各地实际情况，倾听农民意见，尊重农民利益诉求。中国农地制度改革的经验证明，农民在农地制度改革中具有极强的原创性能力，家庭联产承包责任制、共营制的创制都离不开农民的智慧。农民答不答应、支不支持也是决定农地制度能否成功的关键：从松江到崇州，农地制度的创新都离不开广泛吸纳农民意见；而在一些地区，由于社会保障的不健全，农民有限的积极性也制约了当地农业规模经营的发展后劲。后续的农地制度改革中，要更为敏锐地捕捉基层社会的自发经验，倾听农民群众对政府政策的意见。唯有如此，中国的农地制度改革才能更为扎实稳健地推进。
  培育农村社会组织。随着我国市场经济的发展，市场的原则不只限于经济领域，而是不断渗透进社会、政治和文化各个领域。农民之间越来越原子化，缺乏有效整合而处在孤立无援的状态。换言之，市场经济引起了乡村社会的个体化，但个体化使得农民无法对接市场化。农地制度改革中的一个重要任务就是克服个体化的小农户对接大市场的难处。基于成都、上海的经验，培育农村社会组织或许可以化解这一难处。首先，发展经营型社会组织。政府可以通过组织土地股份合作，将分散的农民个体组织起来，集中小块土地等生产资料进行合作经营，构建农村依靠自身力量发展的内生机制。其次，发展服务型社会组织。近些年，政府不断发展以乡村集体或合作经济组织为基础，以公共服务部门为依托，以社会其他力量自办服务为补充的农业社会化服务体系。在遵循市场经济运行逻辑的基础上，未来需要进一步培育和扶持社会化服务体系中的各种社会力量，如农民专业技术协会（研究会）、农民专业合作社等。
  拓展流转服务市场。农业规模经营是一个农业市场化的过程，土地流转的价格调节、新型经营主体的运作模式、农业服务体系的建设都应该遵循市场规律，不应该由行政力量盲目干预。例如，上海松江土地流转费用的确定、四川崇州土地股份合作社的经营机制都是市场导向的。同时，培育土地流转市场的过程也应该是一个政府积极供给制度和政策以规范市场的过程。因此，政府要在未来的土地流转市场的培育过程中通过积极培育市场化的土地流转中介服务组织，为农地产权交易提供投资、评估、法律、会计等专业服务；推进农地分等定级的进度，科学有效评估土地流转的基准价格；推动土地流转市场公平和有序运行，国土管理部门要建立相应的流转价格公示制度；发动基层干部参与合同纠纷的调解，维护各流转主体的合法权益；加强土地流转后的管理，保证土地流转合同顺利履行，防止耕地资源被破坏，规范土地流转行为。
  五、余论
  国家治理的价值目标包含秩序、公正和效率。国家治理秩序价值主导了改革开放前的两次农地产权制度设置。家庭联产承包责任制的推行证明国家治理价值目标结构需要趋于均衡，由于改革的渐进性和深刻的历史因素使得该项制度安排在制度绩效消耗后，要素供给不足的弊病日益显现。“三权”分置改革是国家治理价值目标结构均衡化的制度产物，其有利于强化要素供给。当前各地围绕“三权”分置改革进行了卓有成效的探索，后续的农地制度改革需要吸收地方创新经验和采取国家治理视角。改革需要明晰政府、市场、社会、农民的行动边界，以激活不同行动主体，还应明确政府的主导地位。农业供给侧结构性改革的本质是通过破除制度约束以促进要素供给，如改革农业土地制度、补贴制度、定价制度和农产品收储制度等。通过分析农地制度改革和国家治理的关系，可以提炼出农业供给侧结构性改革的总体思路。包括农地制度的国家治理制度体系必然受制于国家治理价值目标结构。正如家庭联产承包责任制创制过程揭示的，国家治理价值目标结构均衡化是国家治理的必然趋势，各项制度改革必然受此种价值目标结构的指引，价值结构中的效率和公正决定了改革特别需要市场、农民和社会发挥作用。同时，政府在制度改革中居于支配性地位将成为后续改革的重要资源。农业供给侧结构性改革如果能够真正发挥多元主体的作用，可以在最大程度上规避农业供给侧结构性改革的决策部署和决策行动在实施过程中出现异化——比如主要采取下指标、定任务、高补贴和运动化的方式来推进农村产业融合，搞新的重复建设、盲目投资，容易形成新的无效供给、低端供给和资源浪费问题。文章的理论意义如下：
  首先，搭建了农地制度改革－农业供给侧结构性改革－国家治理的总体性分析框架，实现了理论－经验分析的统一，实现了宏观－中观－微观视角的统一。
其次，从对国家治理、农地制度和农业供给侧结构性改革关联性的论述中，可以提炼出国家治理的内在结构及其互动关系：位于结构最顶端的价值目标（秩序、公正、效率）属于核心范畴，规定了相关制度的安排，从而影响行动主体（政府、市场、社会、农民）的行为和利益边界；制度位于中间层面，扮演了一种过渡性的角色；行动主体受到制度体系的结构性约束，但农民往往也会自发推动制度体系的创新，最终倒逼价值目标结构的调整（图4）。
最后，仍需简单提及的一种农业规模经营形式是产权不变动的服务规模经营，其有利于强化要素供给。山东济宁的土地托管是其中的典型。该地建设为农服务中心，壮大为农服务阵地。重点建设40处辐射半径3公里左右、服务面积3～5万亩的镇域为农服务中心，形成“3公里土地托管服务圈”，将服务前移到田间地头。服务中心与乡镇农民合作社联合社、专业合作联合社、农口服务部门融为一体，为小农户和新型经营主体提供粮食烘干仓储、测土配方及精准配肥设施、农机储存维修保养等系列服务。农业供给侧结构性改革的后续研究可以重点关注这一新实践。图片