徐勇等:规划性变迁视角下的农民工走向与对策

gecccn

徐勇 张慧慧（《中国乡村发现》学术委员、华中师范大学资深教授、人文社会科学高等研究院高级研究员；华中师范大学政治科学高等研究院博士研究生）

  党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年 规划和二〇三五年远景目标的建议》，这是事关国家发展和中国每个个人命运的战略规划。农民工是中国从传统农业社会向现代工业社会转变时期的产物，反映了社会变迁的特性。就公共政策对社会变迁的干预和控制程度而言，可将社会变迁划分为两种类型:一种是放任主义的自然变迁,一种是体现人的意志的规划性变迁。所谓自然变迁,是指人们在对于变化的方向与后果无理性预期条件下，由自发行为所造成的社会变迁；所谓规划性变迁，是指人们在规划与政策指导下采取有计划、有预期的行为而产生的社会变迁。列宁认为:“有计划的组织社会生产过程来保证社会全体成员的福利和全面发展,将消灭社会的阶级成分。”在中国语境下,中长期规划作为一种前瞻性、指导性的公共政策,是政府履行公共职能、配置公共资源的重要手段。农民工作为在国民经济中发挥重要作用的社会成员,将其纳入国家中长期的规划性变迁之中,有助于帮助其汲取资源、获得政策保障,使之成为社会变迁的有机组成部分。纵观改革开放以来历次五年规划/计划,农民工在规划性社会变迁中由消极限制到积极保障,一方面反映了农民工为我国现代化建设做出了巨大贡献,另一方面也要求通过国家规划创造条件，逐步实现农村转移人口市民化,农民工作为一个特有的过渡性社会群体最终将趋于消失。
  规划性变迁视角下的农民工流动
  社会变迁不可避免、必然发生。从进化论的观点来看,社会是一个由简单到复杂、由低级到高级的动态演进过程,美国著名的人类学家摩尔根即依此将人类社会的发展划分为蒙昧社会、野蛮社会和文明社会三个阶段。如同生物进化,社会变迁是一个缓慢、渐进的过程;不同之处在于社会变迁是内源性动力与外源性动力共同作用的结果,是“自然”演进与有意识的政策设计耦合共生的产物。据此,可将社会变迁划分为两种类型:一种是放任主义的自然变迁，一种是体现人的意志的规划性变迁。而农民工作为与社会变迁息息相关的庞大社会群体,其在不同阶段的政策、制度背景下的流动特征,内嵌于不同类型社会变迁之中,并表现出自发流动与规划流动的不同特征。
  一是放任主义的自然流动。马克思指出:“全部人类历史的第一个前提无疑是有生命的个人的存在”，“社会结构和国家总是从一定的个人的生活过程中产生的”。社会变迁的根本动力在于具有能动性的人推动生产力的进步和发展。然而,“人们自己创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲的创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造”。费正清先生有言:“自古以来就有两个中国:一是农村中为数极多从事农业的农民社会,那里每个树林掩映的村落和农庄,始终占据原有土地,没有什么变化;另一方面是城市和市镇的比较流动的上层,那里住着地主、文人、商人和官吏———有产者和有权势者的家庭。”我国自古就是一个城乡非等同、非一致的具有鲜明地域差别的非均衡性政治社会。新中国成立后,受初期我国传统的计划经济体制以及重工业优先发展的赶超型发展战略的影响,在户籍制度、传统统购统销制度、人民公社制度等系列制度安排的叠加影响下,我国城市与乡村典型的二元结构特征更加突出并以制度屏障加以明确区隔。城市有机体与乡村有机体异质性明显,突出表现在“城市高于乡村”,城市的生活机会、公共服务等明显优于乡村。而“人们为了能够‘创造历史’,必须能够生活。但是为了生活,首先就需要吃喝住穿以及其它一些东西。因此第一个历史活动就是满足这些需要的资料,即生产物质生活本身”。基于此,在追求物质资料利益的内在动力的推动下,随着改革开放后家庭联产承包责任制的实施以及市场机制的引入,加之国家有关人口流动与就业政策的松动,使得逐渐显性化的农村富余劳动力陆续流入城市空间,揭开了农村人口流入城市经营务工的序幕,规模宏大的农民工群体开始活跃在历史舞台中。
  如列宁所言:“与居民离开农业而转向城市一样,外出做非农业的零工是进步的现象。它把居民从偏僻的、落后的、被历史遗忘的穷乡僻壤拉出来,卷入现代社会生活的漩涡。它提高居民的文化程度及觉悟,使他们养成文明的习惯和需要。”农民流动是改变农村原有生产生活方式、精神观念和文明程度的重要方式,对于加速农村开放、推动农村社会变迁具有积极意义。只是在改革开放初期,农民流动的一个突出特征是自发性,农民工产生并游走于城乡之间是农民自动的选择和自主的行为,而非外部动员的结果。在这一阶段,受城乡发展差异、农业 “过密化”以及土地收益有限性等多重因素的影响,农民工流动多是一种纯经济性的自然流动, 是一种为外出寻求生存机会而迫不得已的一种无秩序的行为,而且流入地、流出地政府在农民工产生初期尚未对社会治理造成冲击的情况下,在政策选择上均是采取任其自然的态度而非积极引导或管控。据调查数据显示,20 世纪 90 年代农民有组织外出(有序流动)大多仅占外出总数的 3% ~ 6% ,几乎没有超过 10% 的。在这一放任的政策背景下,被称之为“民工潮”的大规模、群体性农民流动为社会治理带来了巨大冲击,这一阶段的农民流动也因之被称之为“盲 流”。与此同时,在这一自发的流动行为下,农民工多是一种钟摆式、兼业式、候鸟式的“两栖”流动,其流动行为因缺乏政策赋予的合理性与合法保障而往往会在就业、生活、社会保障以及社会交往等方面受到多重排斥,农民工权益受损的社会现象层出不穷。
  二是纳入公共政策的规划性流动。恩格斯指出:“按共产主义原则组织起来的社会将有计划地组织社会生产,将大力发展生产力以满足社会全体成员的需要,阶级对立、城乡对立将消失,社会成员才能得到全面发展。”列宁认为:“只有建立起大规模的社会化的计划经济,一切土地、工厂、工具都转归工人阶级所有,才可能消灭一切剥削。”计划是消除剥削、促进社会公平的重要手段。对于发展中国家而言,中长期规划作为一种具有战略性、宏观性、针对性的公共政策,是加强国家宏观调控、促进政府履行社会管理职能、促进经济社会健康发展的重要手段。就中国而言,中长期规划作为中国政策过程的核心机制,是确定政策优先顺序、协调权力分配、引导资源配置的重要依据,在政策运作过程中发挥着举足轻重的作用。纳入中长期规划,即意味着获得了国家对于该项目长期稳定的支持,是获取资源的关键步骤。
  从农民工流动中的国家干预与规划引导程度来看,在农民工流动初期,由于农民工流动的零散性、间歇性,未能够引起国家政策的关注和重视。直到由内源性动力支配的农民工流动形成一种持续性的过程并带来相应的社会治理问题,国家开始重视农民流动问题,并逐步将农民流动纳入国家中长期规划,加强对于农民流动的管理。在国家中长期规划之下,公共政策在把握经济社会发展基本规律的基础上,对于农民工流动的条件、方向、速度以及生活保障、社会保障等进行宏观调控与计划指导,从防范限制到引导调控、从排斥约束到统筹包容,在中长期规划的战略指导下,国家对于农民流动的政策调整经历了一个由紧到松、由放任到引导、由消极到积极的变迁过程,农民工流动也因此实现了有计划、分步骤的规范化转型,成为社会变迁的有机组成部分,并获得相应的资源配置和政策保障。
  规划性社会变迁的历史进程与农民工
  国民经济与社会发展五年规划是针对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等做出的中长期规划,是一项充分体现社会主义制度优越性的有效国家治理工具。五年规划是国家治理的一项重要制度和基本手段。自新中国成立以来,国家已经编制并实施了14个五年规划(计划),并从“十一五”开始,将“五年计划”更名为“五年规划”,标志着作为国家治理体系重要组成部分的中长期规划,在由计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中亦处在一个由指令性计划到指导性规划的不断调适与过渡的变迁过程之中。就农民工问题在国家五年规划中的定位来看,由于农民工流动的主要障碍在于城乡有别的制度壁垒,因而必须依靠国家公共政策的引领和推动才能予以克服。因而,自20世纪80年代后期开始,随着经济社会发展与农民工流动大潮的频繁出现,国家不得不重视与重新审视城乡关系的定位与发展,农民工作为城乡非均衡发展的结果,逐步被纳入国家发展战略规划中,在国家的中长期战略规划中获得了一席之地。
  在“七五”计划中提出:“要有计划有步骤地把农村富余劳动力由种植业转入其他行业”,只是考虑到城市的容纳限度,国家虽然对农民流动的限制有所松动,但并没有对农民外出务工经商予以正面的肯定,而是倡导一种“进厂不进城”“离土不离乡”的农业劳动力就地转移的政策，以乡镇企业的发展促进农村剩余劳动力的就地转移。但基于理性经济行为,人们在比较经济利益驱动下总是趋向于向较高收入的地区流动。在20世纪80年代末,即出现了中西部农村人口大量向城市和东部地区流动的“民工潮”现象。为此,国家紧急出台了相应的限制农民流动的政策措施,如1989年国务院办公厅发出紧急通知要求严格限制农民工盲目外出。在“八五”计划中,更是明确提出要“严格控制城镇劳动力的机械增加,继续控制‘农转非’人口的过快增长”,同时“继续实行农村剩余劳动力‘离土不离乡、就地转移为主’”的方针,国家对于大规模的农民流动仍以限制为主,发放“务工证”、某些工种限制使用外地劳动力等措施相继出现。
  在“九五”计划中,有关农民流动的表述已转换为“建立规范化的劳动力市场,促进城乡劳动力合理有序流动”,“把发展乡镇企业与建设小城镇结合起来,促进农业剩余劳动力有序转移”。“十五”计划中亦明确指出:“改革城镇户籍制度,形成城乡人口有序流动的机制。取消对农村劳动力进入城镇就业的不合理限制,引导农村富余劳动力在城乡、地区间的有序流动。”面对农民持续不断的流动行为,国家开始从国民经济发展的宏观角度考察农民流动问题,以积极的政策引导农民合理地流动,使农民工成为国民经济和社会发展不可分离的构成要素。农民工群体的出现一方面满足了城市发展需要,另一方面又促进了农业、农村和农民的现代化发展,成为弥合城乡断裂、重塑工农城乡关系的有效载体。基于此,国家开始以更加积极的政策应对农民流动。如2002年劳动和社会保障部专门制定5项具体措施以维护农民工的合法权益,内容涉及农民工的就业信息、就业保障、就业服务等多个方面；2003年国务院办公厅发布了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》,具体落实了引导农民工有序流动的操作规范,要求取消对农民进城务工的不合理限制,并加强对农民工的社会管理、就业服务以及权益保障。在国家中长期规划的引导下,一些地方政府也开始采取积极主动的政策合理引导农民流动,如广东省劳动局与湖南、四川等省区建立“九省区劳务协作网”,指导和组织农民工的有序流动。
  顺承积极的农民流动政策,在“十一五”规划中继续倡导引导农村劳动力的合理转移,保障农民工的合法权益,提出要“健全就业信息服务体系,引导富余劳动力向非农产业和城镇有序转移,保障进城务工人员合法权益,增加农民务工收入”;同时提出要“分类引导人口城镇化”，这一举措既为城市化的平稳推进奠定了基础,又为农民工的市民化转变提供了合法依据。“十二五”规划中提出“要把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务。大城市要加强和改进人口管理,中小城市和小城镇要根据实际放宽外来人口落户条件。注重在制度上解决好农民工权益保护问题”。规划作为确定国家政策优先顺序的重要依据,对于资源配置发挥着关键作用,而“十二五”规划中将农业转移人口市民化作为“重要任务”,充分表明了国家对于农民流动的重视程度以及政策倾向。其中,在国家“十二五”规划的子规划《全国农村经济发展“十二五”规划》中关于农民工的论述达到高潮,“农民工”一词在该项规划中共计出现23次,内容涉及农民工的就业培训、劳动合同、薪资薪酬、劳动条件、法律维权、落户政策、居住条件、教育医疗以及其他公共服务等多个方面。在“十三五”规划总纲中,“农民工”一词亦共计出现11次,内容涉及户籍改革以及农民工的教育、公共服务、就业、社会保障、文化服务等多个方面。
  纵观改革开放以来的历次五年规划(计划),国家规划(计划)中对于农民流动的规定逐步开放与丰富,从最初的指令性严控“农转非”人口的过快增长、实行农村剩余劳动力“离土不离乡、就地转移为主”到“促进城乡劳动力合理有序流动”,再到逐渐在户籍制度以及社会保障制度层面对农民工持以放开和包容的态度,农民工在国家战略规划的引导下逐步实现合理有序的流动,并逐渐获得相应的资源配置和政策保障。
  社会变迁的未来规划与农民工走向
  国家发展的中长期规划从基本国情出发,对国民经济与社会发展做出综合研判,明确公共政策的战略定位与政策导向,对于社会变迁具有一定的前瞻性、指导性、预测性作用。马克思主义认为,经由古代社会、私有制社会与共产主义社会,城乡关系会依次历经同一、对立与融合的历史演进过程。当代中国最基本的国情之一在于相对先进的城市与相对落后的乡村二元并存的格局,但在社会主义条件下,城乡差别不断缩小是社会发展的总趋势。习近平在党的十九大报告中提出我国2020年全面建成小康社会、2035年基本实现社会主义现代化、2049年全面建成社会主义现代化强国的战略目标。党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中也明确提出: “到2035年基本实现社会主义现代化远景目标……基本实现新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化,建成现代化经济体系。”这一远景目标要求从根本上改变传统的工农城乡关系,加快我国城镇化建设进程。从我国的发展进程来看,改革开放以来,我国的城镇化经历了工业城镇化、土地城镇化和人口城镇化的“接力式发展”的三个阶段。国家“新型城镇化”战略规划的核心则是以人为本、以人为核心的城镇化。农民工群体作为跨越城乡的“两栖”流动人口,促进其由城乡“双重边缘人”向嵌入城或乡社会关系之中的固定群体转化是提升我国城镇化和现代化建设水平的必然趋势。但农民工作为连接城市和乡村、重塑城乡关系的纽带和载体,其转型过程不是一蹴而就的,加之农民工群体内部产生的高度异质性分化,不可否认在未来很长一段时间内农民工仍会继续存在，继续扮演改变工农城乡关系的角色。但同时也可以预见,随着时间的推移,农民工群体会在城市化发展、城乡深度融合的过程中逐渐退出历史舞台而不复存在。
  (一)农民工作为一个历史性产物仍将长期存在
  经过改革开放40年的发展,农民工对于我国经济的增长以及城乡关系的调适做出了巨大贡献.不可否认,随着城镇化进程的加速,农民工数量的增长速度整体呈现出下行的趋势,但受我国经济发展水平限制,在未来很长一段时间内,农民工群体仍然不会完全消失,虽然部分农民工存在“回流”的趋势,但从实际情况来看,返乡农民工并未完全回归农业生产而是就近在本地继续务工,加之二代农民工对于农民工数量的补充,在未来较长一段时间内,农民工仍然处于跨越城乡的过程,继续扮演着改善工农城乡关系的角色。
  (二)农民工随着城乡深度融合发展必然走向消亡
  所谓农民工,“农民”表明其社会身份,“工”则代表其职业,“农民工”是这种身份与职业的独特结合。换言之,农民工是工人阶层和农民阶层的交叉性阶层。在过往很长一段时间内，农民工作为城市中低层次劳动力的主要来源,对于流入地的经济发展做出了巨大的贡献。但从国际层面的普遍规律来看,城镇化率的提升是必然趋势。根据预测,中国城镇化率会在2019年达到60% ,2030年达到 70%，2050年达到80%。据统计数据显示,截至2018年末,中国人口总数为13.95 亿,其中常住人口城镇化率达到59.58%，而户籍人口城镇化率为43．37% ,两者相差16.21个百分点,涉及人口约22613万人,也就意味着2018年在城市常住人口中至少包含22613万农民工。据此,以2018年为基点进行测算,在人口基数整体变动不大的情况下,可预估在2030年城镇化率达到70%时城镇常住人口将比2018年新增14536万人,由此可推测届时尚有农民工8077万人;在2050年城镇化率达到80%时城镇常住人口将比2018年新增28486万人,由此可预测届时农民工数量为负5873万人,这意味着,在现有农民工群体整体消逝基础上,另外吸纳近6000万人由农村人口转化为城镇人口。由此可见,伴随着现代化与城乡之间的深度融合发展,农民工阶层必将逐渐消除其“双重边缘性”与“双重脱嵌性”的过渡性特征,转而逐渐成为城市职业群体的后备军,成为中国从农业型社会向工业型社会转变的重要载体,而其带来的最终后果即是农民工这个阶段性、过渡性称谓最终退出历史舞台,新型工农城乡关系随之出现。
  (三)农民工走向消亡将既是一个自然又是一个自觉的过程
  从发达国家的发展经验来看,城镇化必然伴随着农村向城市、农业向工业的人口转移,即农业人口向二、三产业转移,农民由农村居民转变为城市居民。改革开放以来,农民工长期担当着我国城镇化进程的主力军。从中国农民工的属性来看,其生活面向既非传统的农村人,也难以通过异地融入而成为完全的城市人,情感认同与社会资本的双重脱嵌使得农民工被长期排斥于社会支持网络之外而成为处于城乡之间的“散兵游勇”。因此,农民工阶层作为一个具有明显过渡性特点的阶层,随着社会的全面进步以及农民从农村向城市转移机制的建立,必然会逐渐走向消亡。但农民工群体的消亡并非是国家推行城镇化政策的强制性结果,而是如同农民工群体的产生一样,是由农民工自身随着城乡深度融合发展而自然、自觉、自发的过程。随着城乡融合发展的加速推进,工农城乡关系会随之发生根本改善,农民工群体也会随之而发生变化。其变化的走向则因其个人意愿而定,对于那些具有乡土情结、愿意返乡的农民工而言,会在相关帮扶政策下逐渐向新型职业农民转变,转化为促进农业农村现代化发展的重要力量。而此时的农民与传统农民已有了根本上的差别,相比传统农民,新型职业农民是一种职业而非身份概念,同时新型职业农民还是一个有知识、有技能、懂经营、会技术的专业农民群体, 在此基础上,城市工人与乡村农民转化为职业的差别而非身份的差别,而农业也因此成为一个充满希望的朝阳产业。而另一方面,对于那些不愿返乡的农民工而言,则会通过提升其自身劳动技能而逐渐向新型城市职业群体转变,在快速城镇化进程中同步实现“人的城市化”。
  农民工是中国现代化过程中由城乡分治的二元管理体制所产生的特有现象,解决农民工问题对于实现“两个一百年”奋斗目标意义重大。得益于国家积极的城乡融合发展政策及不可逆的城市化进程,在未来不断实现全面现代化的发展进程中,农民工作为一个阶段性概念必将逐渐走向消亡,农民工群体会随之逐步向新型职业农民与新型城市职业群体转变。但受历史因素和农村经济社会发展现实环境等因素的制约,在这一转变过程中还需要从以下几个方面给予助推:
  1.消除“城市二元结构”,助农民工向城市职业群体转变。(1)加强城市融入能力培训,建立政府-市场-社会三位一体的新型城市职业群体培训,采取以人为本、按需培训的精准培训措施,让新市民能够真正在培训中获得较强的务工技能,实现外部“赋能”与自身“增能”的有机结合,从而能够适应城市文明和工业文明;同时,加强市民意识培养,避免小农社会文化“遗传基因”在城市产生“复制”作用,重视新市民群体市民意识与生活习惯的培育与矫正,从而使得新市民群体能够融入城市主流社会而与现代城市全面接轨。(2)引导合理分流布局,鼓励和引导新市民群体根据自身能力向新经济、新业态等领域分流,同时建立劳动力输出、输入重点县市之间用工协作机制和平台,在探索新市民以专业技能“精准就业”的前提下逐步实现定向就业、高效就业;同时,因地制宜引导人口适当集中,通过指向性的引导农民工向小城镇扩散,以空间扩散的城市形态带动更广阔的区域走向繁荣、走向现代化。(3)贯通居民公共服务,聚焦教育、社会保障等导致城乡分割的关键要素,加快构建统一的社会保障体系,搭建统一的管理平台, 实现城镇企业职工、城镇居民与新型城市职业群体在基本制度与保障上的平等和资源共享。同时完善保障进城农民工均等化享受城市公共服务的政策,将落户的农民工纳入社区公共文化服务范围之内,为其利用社区文化设施、享受社区文化服务提供便利,从而提高留城农民工的城市生活参与感与获得感,在实现其职业转变的同时促进该群体更好地融入社区、融入城市。(4)渐次推进城乡自由流动。生产要素的流动和交换是工农城乡关系的主线,未来工农城乡关系的协调发展有赖于实现生产要素在城乡之间的自由流动和平等交换。在推进农民工向新型城市职业群体转变的过程中,应探索按照“权利与义务对等”的原则,形成农民工与市民之间、不同城市的市民之间、市民与农民之间的较为通畅的相互转变渠道,逐步形成全国统一的劳动力市场,实现城乡资源要素的等值化与双向流动,使得市民、农民工、农民可以通过这种渠道自愿进行身份的自由转变。届时,农民工概念也会随着人口的自由流动而逐渐消逝被人们所淡忘。
  2.重塑“城乡一元体系”,促进农民工向新型职业农民转变。(1)完善土地政策,让新型职业农民有实业更有职业。在农村土地“三权分置”的政策优势下，加快农村宅基地确权以及农村集体产权制度改革,通过产权制度改革保障农民承包地、宅基地以及集体所有土地份额“三块地”的利益,积极探索基于依法自愿有偿原则下“三块地”的流转、出租或转让,从而让一部分人自愿带着农村“三块地”权益退出农村,到城镇购房、就业、生活。而从另一个方面来讲,农地的有序流转也为留乡农民发展规模农业、现代农业创造了条件,有效激活了乡村的土地资源，从而让回乡发展的新型职业农民有场域、有底气。(2)加强职业培训,让新型职业农民有意向更有方向。针对具有乡土情结而返乡从业者,应通过职业理想引领、精准培育对象、精准培育方案和精准培育管理等途径,提升返乡务农者的全面素质,提升其对于现代农业的职业意愿和职业认同,从而激发其主体意识和创新创业意识,重塑现阶段乡村发展的骨干力量,为乡村发展提供持续的内生动力和智力支持。(3)强化乡村振兴,让新型职业农民有前景更有“钱”景。一方面,应充分发挥政府对于城乡融合发展的关键主体责任,通过政策倾斜加快农村基础设施与公共服务的供给数量和质量,逐步构建出城乡一体的公共服务体系,通过打造城乡生活质量均等化、生产技能均等化、文明风气均等化等城乡一体化发展态势,弥合乡村农民与城市居民在公共资源可及性与可得性方面的不公,使得人们无论生活在城市还是乡村,都可以享受大体一致的政治、经济、社会和文化权利,从而使得乡村留得住人。另一方面,大力支持乡村产业振兴,加强农村一二三产业融合发展,以农村的产业振兴让职业农民获得更多发展红利,从而可以与城市居民同步实现生活富裕。此外,促进农业、农村的信息化发展,充分运用各种农业社会化服务组织实现小农户与现代农业的有机衔接,有效提升农村资源配置与经济效率,让农业成为留得住人的朝阳产业。