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陈宗楠（伦敦玛丽女王大学经济与金融学院）毛飞、孔祥智（中国人民大学农业与农村发展学院）
融资约束已成为制约中国农民合作社发展壮大的主要问题之一，甚至被视为合作社的“阿喀琉斯之踵”（黄祖辉等，2002；郭红东等，2011）。反观欧美农民合作社，在经历了近百年的发展后，已经成为能与股份制公司相竞争的一种成熟组织形式。这与欧美国家有关合作社发展的制度设计、政府扶持、合作社自身运营方式及融资模式创新等密不可分。本文对欧美国家农民合作社融资创新实践与政策法律扶持进行梳理，以期为我国政府完善助推合作社融资创新的政策法律提供借鉴。
一、欧洲国家农民合作社融资实践
（一）设计完善的法律法规提供制度性保障
完善的合作社法律体系是保障合作社获得持续融资能力的前提。法国在1883年就有关农业互助信贷、渔业互助信贷专门立法。1960颁布的《农业方针法》对合作社原则进行了灵活处理，为合作社资金筹措和内部管理提供便利，如赋予农民合作社同等法人身份和自治地位；允许合作社有限地接受一些自然人或法人合伙人以非社员身份入股。而且，《农业方针法》等相关法律都规定国家要对合作社贷款优惠提供政策支持。
在西班牙，国家及各大区都制定了针对合作社的专门法律、法规，对合作社享受的税收优惠政策、合作社内部管理、出资方式等作出了明确规定。现实中，合作社独特的所有权安排、股份和成员资格的非市场交易性等治理因素往往会引发合作社“股权饥饿”（Equity Starvation）问题（余丽燕、Jerker Nilsson，2017；秦愚，2015；Peterson，1992；Lerman and Parliament，1993；Cook，1995；Bijman，2005）。为了应对合作社内部的“搭便车问题”，西班牙法律明确规定，合作社初始资本金不低于10万欧元；初始社员认缴的资本金不低于3000欧元。新成员入社均需缴纳一定费用（不能超过合作社资金的45%），所缴费用不形成资本金，但可参与分享合作社收益。这就使得新成员入社并不改变合作社原有的股权结构。入社后社员个人股本的增加，主要靠合作社利润分配的存入。这就从法律上杜绝了“搭便车问题”的出现，提高了社员投资合作社的积极性。而且，西班牙的《巴斯克合作法》还允许合作制企业通过债券市场进入资本市场融资。
（二）综合运用财政和货币政策提供多样化政策支持
欧洲各国政府在合作社融资方面都给予了特别扶持，既有补贴政策，又有优惠贷款政策，既有税收优惠政策，又有农业保险政策，形成了一整套助推合作社融资的政策扶持体系。
1.对合作社的财政补贴
政府通过直接的财政扶持资金注入为合作社发展提供资金支持。法国政府在农民合作社成立之初就给予投资补贴。例如，新成立的农业机械合作社可以获得政府2.4万～3万欧元的启动费（具体金额根据社员人数而定）。同时，政府对合作社购买的农机还给予相当于购买价格15%～25%的无偿补助。此外，欧洲其他国家如德国、意大利、丹麦、西班牙都在资金方面给予农民合作社支持。西班牙中央政府和各大区都给予合作社经济补助，特别是对合作社投资实行无偿补贴。而且，西班牙政府规定，失业工人如果加入合作社并将2年内的失业救济金一次性交给合作社，就可以获得5000美元的政府补贴（戎承法、李舜，2011）。
2.贷款优惠支持
银行机构是农民合作社融资的重要渠道。欧洲各国政府纷纷出台相关政策为合作社获得银行贷款提供便利，同时提供贷款贴息。欧洲大部分国家都实行了合作社贷款优惠政策，尽管方式不尽相同，但都旨在消除信贷供给的约束、扶持农民合作社发展。在法国，法律明确规定国家要对合作社贷款优惠提供政策支持。法国农民合作社投资资金一半以上来源于优惠贷款。农业信贷互助银行作为法国支持农业、农村发展的主要金融机构，行使着政策性金融和合作性金融的双重职能。该银行为全国90%的合作社提供利率较低、年限较长、数额较高的优惠贷款。同时，政府对优惠利率与普通利率的差额进行补贴。此外，政府还为合作社提供条件特别优惠的中期贷款。1996年，对于山区和经济条件较差的地区，合作社贷款最长期限可达12年，年利率为3.145%；对于平原地区，合作社贷款最长期限达9年，年利率为4.7%（李先德，1999）。20人的合作社贷款限额为200万法郎；20人以上的合作社贷款限额为275万法郎。此外，1998年7月2日的一条法令还将能获得此项贷款的合作社的规模放宽，从以前的20人为限变为现在的15人为限。
在意大利斯卡纳大区，政府提供优惠贷款成为当地合作社发展的显著优势之一。政府提供的优惠贷款（有最高限额规定）分有息、借贷和惠赠三种，以有息贷款为主。利息比一般贷款低8.5%左右。在丹麦，有专门的农业抵押信贷机构为合作社提供巨额信贷支持。丹麦农业抵押银行由丹麦中央银行、丹麦家庭农场协会、丹麦农场主联合会和丹麦种植业者协会共同发起成立，主要为农业、花卉业和林业的农场主提供信贷资金支持。而且，早在1880年，丹麦政府就专门立法为农民等小生产者提供倾斜性贷款，并为其提供担保。法律明文规定，小生产者购买土地所需资金的90%可通过国家信用贷款取得，年息低至3厘；农民贷款可以以公债（可上市交易，还款期限可长达98年）形式由国家银行提供担保。此外，丹麦有专门经营长期抵押贷款的土地抵押信用团体。政府不仅允许土地抵押信用团体发行公债，而且为了维持这类公债价格的稳定，还出资成立专门购买此类公债的皇家抵押银行。另外，政府对这类公债免征印花税。
3.农业保险支持
经过200多年的探索，欧洲国家在农业保险方面都已形成了一套较为完整、独特的经营体制与经营模式，其中以丹麦和法国最为典型。在丹麦，针对公共灾害对农业造成的损失，政府会通过提供赔付率很高的援助金来弥补。比如，就干旱导致的畜牧业损失，农业保险赔付率高达100%甚至140%。而且，在遇到大的农业灾害时，政府还为农业合作社提供税收优惠甚至免税政策，并提供止损再保险（于细婷等，2011）。农业保险为灾害时农民合作社资金的回流提供了保障。
法国通过具有政策性与合作性相结合的农业保险支持体系来降低农民合作社的经营风险，以此确保合作社收益的可获得性。首先，在机构层面，政府建立了三级政策性农业保险体系：（1）基本覆盖所有乡镇约9000家互助保险社，负责互助保险业务的开展。（2）22家地区或省级公司，负责向互助保险社提供再保险业务。（3）农业相互保险集团，负责政策制定和为地区或省级公司提供再保险业务。其次，在法律和政策层面，法国《农业保险法》明确规定了农业保险的险种、保险责任、保险费率、理赔计算方式、再保险等；政府则免征农业保险经营机构资本、存款、收入及财产方面的税收，直接补贴农业保险运营经费和农险基金赤字，并分别给予农业相互保险集团和参保农户管理费补贴和保费补贴。
4.税收优惠支持
税收减免有助于提高农民入社积极性和合作社发展能力。在法国，政府通过实行针对合作社成员差别化的税收优惠政策来提高农民的入社积极性。针对合作社，推出了一揽子税收减免政策：遵循合作社原则、服务于社员且业务往来仅限社员的合作社可享受免税；合作社与非社员业务按企业通行税率的33%纳税，其余部分免税；免征合作社按行业征收的产品税和50%的不动产税；谷物合作社免征登记印花税；农产品生产、贮藏、加工和销售合作社，以及农业供应、采购合作社免征部分公司税，免征额度相当于其生产净值的35%～38%。
在意大利，政府对所有合作社都免征企业所得税；在德国，合作社免交营业税、机动车辆税等，合作社的税后利润投资免交所得税；在西班牙，合作社也享受一定的税收优惠，合作社的公司税率为20%，而一般企业的公司税率为35%。实践表明，税收减免使得许多资金又回流到合作社内部，成为解决农民合作社融资困难的有效手段。
（三）建立完善的合作金融体系
合作金融体系的建立为合作社的外部融资提供了重要的稳定渠道。法国建立了政策性金融和合作性金融分工协作机制。政策性金融和合作性金融均依据商业可持续原则自主开展农村金融业务。政策性金融偏向于支持投资回收周期较长、风险较大的农业经营性项目；合作性金融偏向于支持回收周期较短的农业经营性项目。扶持农业、农村发展的农业信贷互助银行是法国最大的银行。农业信贷互助银行共分中央、省级、地方三级，目前为法国90%左右的合作社提供利率较低、年限较长、数额较高的优惠贷款。
丹麦和荷兰合作社的发展也得益于其专门的农业金融支持体系。在丹麦，有专门的农业抵押信贷机构——丹麦农业抵押银行来提供农业信贷。农业信贷占整个农业系统所投入资金的75%～80%。在荷兰，由众多独立的合作信贷组织和一些合作社的金融信用服务机构共同组成的兰伯合作银行为合作社农业生产经营活动特别是保险、租赁、投资、农产品国际贸易等金融活动提供服务。目前，兰伯合作银行是合作社贷款最重要的渠道。
德国合作银行体系为合作社发展提供可靠的信贷支持。在德国，合作银行体系提供的贷款金额占与农业有关的贷款总额的43%左右。合作银行为三级：1.由社员组成的地方基层银行。负责中小型金融业务，但还不能实现为所有合作社提供信贷；2.三个地区中心银行（每个中心银行下辖数个地区性银行）。负责扶持基层银行发展并承担部分大型业务，可提供有价证券；3.合作银行首脑机构——德意志合作银行。负责平衡各级银行债务并承担大型业务（客户主要是销售额10亿马克及以上的公司），可提供咨询服务。德意志合作银行的资本金结构如下：3个地区中心银行控股26%；地区的由基层银行组建的控股公司控股55%～60%；联邦和州控股1%；其他股份由非银行的合作组织持有。基层合作银行既是德意志合作银行控股方，又是地区中心银行主人。社员加入基层合作银行采取申请审核制，银行的审核重点是其信用状况。
（四）农民合作社自身探索
1.鼓励社员缴纳入社资金
欧洲农民合作社的启动资金和部分运营资金，大都来自于社员对合作社的投资。在法国，社员入社需要缴纳股金，所缴纳股金一般要与自己和合作社之间的预期交易量相匹配。社员缴纳的股金一般需要适时调整，种植面积或产量增加则需补交，种植面积或产量减少则维持不变。股金不参与分红，但一般可以按照低于同期银行活期存款利率获得一定数额利息。此外，当合作社需要投资或建设时，社员要集体出资。以农业机械合作社为例，当合作社决定要购买农机时，社员须缴纳购买农机金额20%的社会资本金。资本金分摊方法是依据社员各自的经营面积（或工作时间）进行分摊。一般不采取均摊方法。
在西班牙，社员入社也须交纳“经费”。“经费”缴纳的额度标准首先由合作社管理委员会提出，然后需要经过合作社社员大会的批准。入社“经费”一般约为一个年轻社员一年的收入，相当于当地创造一个就业机会所需成本的10%。入社经费标准随社会经济的发展而增长，早期入社经费在1000美元左右，现在增加到1万欧元左右。入社经费数额应以不对社员的加入构成障碍为前提，如社员一次性缴纳有困难，可在两年内分期缴清。合作社吸收较高入社经费，不仅使合作社源源不断地获得大量运营资金，而且可以激励社员劳动参与，增强合作社的归属感和凝聚力。除合作社所规定的入社资金，社员也可以向合作社投入更多资金。合作社一般会对这一部分资金支付利息，利率比银行利率高约2%。
在丹麦，合作社的启动资金主要是农场主缴纳的股金。与西班牙不同，丹麦合作社一般不对股东提供给合作社的资金支付利息，但获益后会对资金供给者进行偿付。而且，每个社员可以以自己拥有的家庭农场作为信用保障，参加合作社的农民可以联合起来共同为创办合作社所需要的资金贷款提供担保。
此外，在意大利、荷兰和德国，新社员加入合作社都必须缴纳股金和入社费。其中，在意大利，加入合作社须缴纳不少于1万里拉的股金，最高不得超过国家法律规定的标准；入社越晚，入社费用越高，因为合作社公共积累在不断增加。
2.设置独特的分配制度增加合作社资金积累
独特的分配制度使西班牙的农民合作社资金积累不断增加。在西班牙，合作社的盈余分配不是依据社员的出资额度。合作社盈余在分配前要先留出储备金和社会基金。预留的储备金和社会基金约占合作社盈余的30%～70%。剩余盈余依据社员交易给合作社的农产品数量、等级进行分配。合作社设立成员账户，记录社员入社资金和盈余分配情况。社员成员账户中资金只有在其退休（或退出合作社）时才可提取。如某社员转入一家与合作社存在竞争关系的组织，合作社最高可扣除该社员成员账户20%的资金。如某社员不幸去世，其成员账户资金可由法定继承人提取。这种分配制度保障了合作社资金的稳定性，并为合作社提供了越来越多的运营资金。
3.组建合作银行或控股公司吸收外部资金
在西班牙，合作社和银行职工遵循合作社原则共同出资组建了合作银行。当地合作社融资主要来源于合作银行。合作银行主要通过以下途径获取资金：（1）新入社社员须将初始入社资金的1/4存入合作银行作为其担保资金；（2）除对合作社和社员开立账户外，还广泛吸纳公众存款；（3）开展投融资服务。合作银行所吸收存款优先用于发放合作社贷款。
德国的农民合作社虽然没有成立自己的银行，但其本身也开展信贷业务，包括吸收存款、向合作社成员发放贷款以及对外的商业金融活动。在荷兰，合作社也吸纳外部社会资本，双方联合成立公司，按股分红，但合作社需保持控股地位。合作社获得的红利再根据社员与合作社的交易额进行分配。
4.发行股票或成立控股公司
20世纪90年代以来，为筹措资金，获得更多社会资本投入，许多合作社开始放松排外性的使用者所有原则，许多非惠顾者成员受邀向合作社业务进行投资（刘冬文，2018）。主要方式有两种：（1）部分国家合作社相继推出可上市交易的股票来吸引外部资金投入。发行的股票主要包括合作社内部股票和优先股两种。不同国家农民合作社发行的内部股票也存在差异，主要集中在能否交易、能否评估、是否有投票权、分红比例方面。内部股票的发行既满足了合作社资金的需求又提高了会员投资积极性，削弱对资本收益的限制。公开发行的优先股没有投票权但股息较高，但合作社没有损失其控制权。例如，S dzucker（德国）从2003年11月发行5年期的可自由兑换的债券中筹集了2.5亿欧元；Granarolo（意大利）2004年4月出让了20%的股份给Intesa银行得到7200万欧元的资金。（2）一些实力较强的合作社通过成立由其控股的独立法人公司（甚至是上市公司）来吸引外部资金投入。例如，Kerry集团是意大利奶制品合作社下属的PLC（Public Limited Company），成立于1986年，现已在柏林和伦敦上市。通过成立由其控股的独立法人公司，合作社既拓展了资金来源渠道，又保障了社员的合作社所有权。在一定程度上避免合作社“退化”为资本控制型企业。
二、美国农业信贷体系的建立与新一代合作社的融资创新
（一）美国合作社优惠政策的构成和农业信贷体系的建立
首先，优惠政策助力合作社资金实力的提升。美国政府向合作社提供的优惠政策主要包括：合作社经营享受税收优惠，合作社加工业务可享补贴，合作社成员培训计划可获经费支持，合作社按惠顾额返还给社员的盈余、分配给社员的红利和其他资金免税。此外，合作社可享反垄断豁免和披露义务豁免等。其次，农业信贷体系极大满足了合作社的信贷需求。其中，合作社银行是合作社融资的主要渠道之一。美国合作社银行体系专门为合作社的商品采购、设备购置、运营资金补充等提供优惠利率贷款。本文将通过对美国农业信贷体系发展的梳理来明确其构成和业务定位。
美国建立农业信贷体系的设想源于欧洲信贷与合作体系的成功经验。美国国会早在1912年就系统考察了欧洲信贷与合作体系。1914年和1915年，设立农业信贷专门基金、成立股份制土地银行、建立地方合作组织等旨在发展农业信贷的建议纷纷被提交给国会审议。在上述一系列主张的基础上，1916年，美国国会通过了首个农业信贷法案——《联邦农场信贷法》。该法将全美划分为12个农业信贷区，规定成立两种类型的土地银行：1.投资者所有的联邦土地银行。每个信贷区设立1家联邦土地银行，业务主要是审批和发放农场主不动产抵押贷款。同时，政府引导农场主建立基层联邦土地银行合作社，作为联邦土地银行下属机构，负责初步审查农场主贷款、提供贷款担保、受联邦土地银行委托经管贷款等；2.农场主所有的全国农业信贷协会。属互助性金融机构。
联邦土地银行于1917年4月经核准成立，初创资本金全部由联邦政府提供。为了使联邦政府资金得到清偿，使联邦土地银行合作社和借款人成为联邦土地银行真正所有权人。联邦政府规定农场主从联邦土地银行合作社借款时须购买相当于借款额5%～10%的股票或股权证，联邦土地银行合作社再从联邦土地银行购入同等数额股份。以此实现联邦政府资金的清偿和所有权人的层层转化。截至1947年，联邦政府资金被偿清，联邦土地银行合作社和借款人成为联邦土地银行的真正所有权人。与此同时，农业信贷协会自成立起迅速发展，截至1919年底即达到约4000家。但农业信贷协会的发展陷入困境（至1933年，近一半农业信贷协会倒闭），逐渐被生产信贷协会和合作社银行体系所取代。
1923年，为解决农业生产短期资金不足问题，当年通过的《农业信贷法》规定12个农业信贷区每个区建立1家联邦居间信贷银行（Federal Intermediate Credit Banks）。联邦居间信贷银行的服务对象和主要业务是为农民合作社、商业银行及其他一些贷款机构提供中短期票据贴现服务，并不直接为农场主个人提供信贷服务。
1933年，为应对大萧条和金融危机，当年的《农业信贷法》规定建立生产信用协会（每个信贷区设立1家，共12家和合作社银行体系（每个信贷区设立1家，共13家。12家地区合作社银行和1家中央合作社银行）。其中，合作社银行体系主要为农民合作社提供贷款服务。至此，由联邦土地银行、联邦居间信贷银行、生产信贷协会、合作社银行构成的农业信贷体系最终形成。此后经过不断调整和完善，农业信贷体系逐渐走向成熟。
（二）新一代合作社的特点与融资创新
1.新一代合作社的特点
依据其治理结构特点，合作社发展大体经历了两个阶段。第一阶段是20世纪90年代之前，这一阶段的合作社被称为传统合作社，以增进市场竞争和获得服务为导向。其治理结构呈现四个主要特点：开放成员制、成员等额资本金、成员民主控制、有限的资本金补偿和按惠顾额返还盈余（杜吟棠、潘劲，2000）。但这种治理结构易引发五种产权问题：搭便车问题、范围问题、控制问题、投资比例问题和影响成本问题（Cook，1995）。
第二阶段是20世纪90年代至今，这一阶段的合作社被称为新一代合作社（在欧洲被称为比例合作社），以加工和价值增值为导向。其治理结构呈现四个主要特点：限制成员制、差额资本金且社员出资数量与产品惠顾数量挂钩、成员民主控制、利润作为惠顾者退款分配给社员（杜吟棠、潘劲，2000；Chaddad and Cook，2004）。正如前文所述，20世纪90年代以来，为应对市场竞争，许多合作社选择纵向一体化或横向一体化战略，合作社规模不断增大，资本需求大量增加（余丽燕、Jerker Nilsson，2017）。新一代合作社正是为了应对这一问题，对其治理结构进行了创新。
2.新一代合作社的融资创新
新一代合作社提高其内部资金积累能力的主要方式包括：（1）依据专家出具的可行性研究报告确定合作社最佳经营规模和资金需求数量，进而确定社员总人数和总股本金。（2）实行交易份额制，社员依据其与合作社的惠顾数量认购相应股金。股金认购数量与产品惠顾数量相匹配。每个社员一般情况下需认购5000～15000美元股金。为了避免一股独大可能引起的所有权纠纷，尤其是控制权纠纷。合作社对社员持股设置最高限和最低限。社员股本总额约占合作社总资本的40%～50%。交易份额制平衡了资本要素所有者和劳动力要素所有者之间的利益，实现了按惠顾额（交易量）返还盈余与按股分红的有机结合。此外，社员股份可以转让，但不能自由退出，从而确保资本金的稳定性。（3）发行无表决权的优先股以吸引外部资金投入。
三、经验总结与政策启示
（一）综合运用各种政策，加大融资支持和引导
首先，政府要继续对农民合作社的融资给予政策支持，如对农民合作社实行税收优惠、专项补贴等。可以对提供农业贷款的金融机构减少营业税。提高风险容忍度，优化精准奖补措施，综合运用财政与货币政策，引导银行、农业信贷担保公司等金融机构为农民合作社提供优惠贷款、贷款担保、信托、保险等金融服务。充分发挥中国农业银行、邮政储蓄银行、农业发展银行等涉农银行在缓解合作社约束方面的积极作用。其次，引导合作社开展内部资金互助或成立控股公司。当前，不管是在欧美发达国家，还是我国的山东、浙江等地区，都出现了社员内部间互助的合作金融组织。在当前信贷约束依然广泛存在的情况下，资金互助社成为农村金融市场的有效补充，满足了合作社多层次的融资需求。国家可以给予引导，将农户间资金互助纳入法制轨道，规范、指导农村资金互助社的发展。
（二）推进合作社制度改革，保证内部直接融资
受自身规模特别是资金规模的限制，加之缺乏合格抵押物等，农民合作社普遍难以从银行获得贷款。而现阶段，政府却从如何缓解正规信贷约束的角度来制定促进农民合作社发展的金融政策。实际上合作社可通过多种方式融资。作为一种互助组织，合作社社员层面的融资至关重要。社员层面融资的不断提高不仅可以增强合作社的资金实力，而且可以促进“农户+合作社”利益联结。因此，政府可以换一种思路：引导合作社通过制度创新来提升其自我筹资能力。政府可以引导合作社作如下制度探索：1.提高社员初始入社资金。社员初始入社资金的提高既可以使合作社源源不断地获得业务开展所需资金，又可以促使社员更加关心合作社发展，更加积极参与合作社的各项业务。根据欧美新一代合作社（或比例合作社）的经验，合作社初始入社资金的筹集可以采取以下办法：首先，根据合作社和社员间的交易总额（或交易总量）确定合作社投资规模，进而计算出合作社所需的总股金和社员数。然后，让社员依据自己与合作社预期的交易额（或交易量）来申购交易权股（认购的股金须与惠顾额相匹配）。合作社经过表决确定每个社员最终应认购的交易权股，但需限制社员最低与最高持股数。2.激励资本实力较强的社员向合作社出资。可以向合作社内资本实力较强或有闲余资金的社员出售只享受分红而没有投票决策权的分红股；也可以向社员借款进行融资，到期后向其支付本金和高于银行存款利率的利息。3.严格规定“社员退社不退股”，从而确保股份在合作社内部流动而不是流失。在社员退社时，股份的变现不是抽走而是转让，原有成员可优先购买，外部成员也可以购买从而转变为替代之前社员的新社员。4.鼓励合作社吸收新成员，从而吸纳其入社股金和其他投资。为避免“搭便车问题”，可以借鉴欧美国家合作社经验，对新老社员的投票决策权进行差异化设置或对新社员的入社资金额度和构成进行重新设定。
（三）创新合作社利益分配机制，适当扩大合作社公积金等资金积累
在合作社内部，社员出资额、公积金和可分配盈余均可作为合作社内部资金积累的来源。虽然《农民专业合作社法》明确规定，“可分配盈余主要按照成员与本社的交易量（额）比例返还”。但合作社仍然可以通过创新利益分配机制，促进内部融资：1.扩大出资额盈余分配比重。明确区分劳动性投资和资本性投资。在按照社员与合作社交易量（额）比例返还可分配盈余的同时，适度扩大股金（出资额）分配在盈余分配中所占比重，以提高社员投资合作社的积极性，促进合作社融资。2.提高公积金的法定提取比例，建立储备金或发展基金。合理提取一定数额的储备金；有条件的合作社可通过集体表决的方式鼓励社员将盈余分配所得留存在合作社内，转化为个人股金或存款以便于合作社继续使用。3.总体上降低盈余返还比例，从而提高合作社留存资金量，将留存资金计入个人账户，从而增加合作社资金积累。同时，借鉴欧美国家合作社的做法，限制个人账户资金的提取。
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发表于 2020-7-20 16:47:58
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