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[治理策略] 陈文胜:城镇化进程中乡村治理秩序的变迁

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发表于 2020-9-27 10:13:21 | 显示全部楼层 |阅读模式

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陈文胜(湖南师范大学中国乡村振兴研究院院长)

  1、治理目标从资源汲取向“新农村建设”“乡村振兴”演变
  无论是传统社会还是现代社会,资源汲取能力是国家的一项基础性能力,是“国家机器运作的资源基础。” 所谓的“资源”,就是王沪宁认为的物质资源和非物质资源,其中物质资源是主体,主要包括自然资源、财政资源、人力资源等 。中国几千年来国家与农民关系的历史,就是土地养农民、农民养政府的历史。孙中山就对此明确指出:“不管谁来做皇帝,只有纳粮,便算尽了人民的责任。政府也只要人民纳粮,便不去理会他们别的事,其余都是听人民自生自灭”。资源汲取始终是国家权力对乡村治理的出发点与落脚点,税赋是国家与乡村、国家与农民关系的最主要形式,“皇粮国税”是乡村治理目标的最直接体现。
  在中国现代化进程中,资源汲取目标是国家与乡村、农民关系逻辑的千年历史延续,是杜赞奇认为的“国家政权建设”与“市场经济建设”双重旋律 。根据十六届四中全会“两个趋向”的论断,农业支持工业、为工业提供积累是工业化、城镇化初始阶段带有普遍性的趋向, 农业剩余是中国作为古老农业大国实现现代化的先决条件。即使有海外殖民地的英国,在工业化一百年以后才开始提高农民收入,这一百年英国牺牲了三代农民。贺雪峰认为,中国农村人口巨大,现代化内向积累的主体只能来自农村 。自洋务运动到取消农业税以前,通过农业剩余来“以工支农、以城统乡”推进工业化、城镇化这个过程一直没有结束。所谓的“政权建设内卷化”  ,便是国家政权建设与“以工支农、以城统乡”对乡村资源的吸取这一中国现代化基本矛盾特定表现形态。
  之所以出现了国家“政权建设内卷化”,杜赞奇认为只是由于靠复制“经纪体制”来完成的国家政权下沉, ,实质就是国家政权现代化过程中乡村资源过度汲取与治理方式不相匹配的结果。新中国成立前,国家与农民是一种“保护”与“纳税”的关系,仅仅处于简单的机构建制和身份委任的治理表面广度上,远未能达到管制与治理的深度上 。士绅阶层基于机构建制充任乡村社会身份委任的“保护型经纪人”,并获得管制与治理的公共权力,由此构成了国家政权的机构建制支撑、身份委任的士绅精英组织领导以及宗族自治共同作用的“内生型”乡村秩序。那么,所谓“保护型经纪人”就是因身份委任而获得乡村公共权力,以负责征收赋税以及其他任务的。而国家政权下沉乡村,强化从乡村汲取资源用于政权现代化建设,并没有相应的官僚化能力作为保障,有意或无意启用底层国家治权代理人在村庄征税,从而形成对上中饱私囊、对下敲诈勒索的“赢利型经纪”,造成国家“政权建设内卷化”困境。
  但在人民公社时期,为什么国家汲取乡村资源的力度更大,却没有出现“政权建设内卷化”困境呢?中国共产党国家政权建设的最大成就,就是在古老乡土中国的传统乡村,成功地建构了全覆盖的现代国家基层组织体系,从而在乡村社会形成了史无前例的强大制度型权力,对乡村社会和农民进行了前所未有的有效组织与整合。随着新中国的建立,土地集体所有制改革的推进与农业赋税的提高,加上统购统销的城乡二元体制建立,使国家政权在中国历史上从未这么空前地深入村庄社会。黄宗智认为,旧的国家政权、身份委任的士绅与农民的三角关系,转轨为新的国家与农民的双边关系,而土地改革和新税代表着国家权力大规模地深入乡村社会生活的开始。上世纪五十年代迅速推进的农村合作化,短时间就全面建立了农业征税单位、农村土地所有和国家政权结构完全统一的现代治理体系。杜赞奇因此认为,“故而完成了民国政权未尽的国家政权建设任务”。到人民公社以后,建立了“三级所有,队为基础”的体制,“将几乎所有的生产、经营、居住及迁徙活动都掌握在基层政权手里,主要的农业资源及其分配由基层政权支配”, 使乡村社会处于高度行政化、组织化状态。
  因此,国家强大制度型权力以历史上前所未有的深度和广度全面进入乡村社会生活,从而将亿万分散孤立的农民整体性地组织与整合到政党和国家体制之中,形成了“全能主义”的乡村治理模式, 全方位推进了国家政权对乡村社会的全面控制,从根本上打破了几千年来古老的家族村落的格局。这样一来,乡村社会的村级行政职能从治安、税收等扩大到发展生产、政治动员、文化教育、社会服务,使得村级组织不仅是基层的社会管理单位,而且是基层的生产组织单位,中国延续几千年的传统乡村治理从此就被强有力的国家力量拖进了现代化进程, 正式进入了国家的行政体系。
  当小农经济的乡村社会被纳入到国家的政权体系中,以政治动员和行政强制为主要措施,在土地集体化、统购统销和人民公社的基础上实行计划经济,依靠“三级所有、队为基础”的统一经营制度以及剪刀差的方式,以城乡两种不同户籍制度、资源配置制度等制度体系,建构了自上而下和自下而上相结合的乡村治理权力结构,使国家与乡村、农民关系表现为城乡二元结构制度化,确保了国家对乡村资源的汲取能力。本质上反映了国家汲取乡村资源达成工业化、现代化的目标,保障乡村资源服从于工业和城市发展的需要,由此形成了工业和城市优先发展的城乡二元格局。
  在强大的国家政权体系中的农民处于主体缺位状态,除了困守于土地,既没有行动自由,没有自由择业的权利,也没有支配资源的权利,没有处理自己的产品权利,只能依靠国家来配置必需的生产生活资料。因此,尽管人民公社体制实现了国家与农民的有效对接,使国家权力呈现出对乡村社会超强的管制能力,却造成了农民个体意识被集体意识强力吸纳,限制了农民个体自由的成长,压缩了乡村社会的发展空间。张静认为,对于国家政权建设来说,权力运作的有效性并不能代替权力运作的规范性 。以牺牲乡村和农民利益为代价的高度行政效率,也同时高度抑制了经济发展效率。释放农民个体自由发展的家庭联产承包责任制农村改革,无疑具有历史的必然性。
  在十一届三中全会后的农村改革中建立了家庭联产责任承包制,人民公社制度被取消了,虽然乡村资源吸取模式发生了具体形态上的变化,却仍然延续了既往的逻辑。回顾农村改革前后国家与农民之间的关系,赵树凯就认为,不仅发生人民公社时期与改革开放之前,十一届三中全会的农村改革进程中也走过不少弯路 。因为非农产业在工业化、城镇化进程中具有高附加值和增长的快速性,而农业是先天性的薄利产业,无力抗衡工业和城市对乡村资源要素的市场竞争。为加快推动现代化建设,通过压力型体制将各种升级达标任务层层转移至基层政府,造成农业税费不断增加,农民负担居高不下 。与此同时,通过把“统购统销”转换为“三提留五统筹”的形式把乡村公共物品供给的主要义务转嫁由农民自我承担,再通过“剪刀差”等市场方式汲取乡村资源,形成从政府到市场的城乡二元结构的体制机制,以支撑中国工业化、城镇化的发展。在资源汲取的乡村治理目标中,景跃进认为,国家力量是乡村社会的一种“外在”的强制 ,社会资源要素被城乡二元的体制机制优先配置于工业和城市,乡村治理的各种举措都围绕着国家现代化的整体目标而展开。
  尤其是1994年实行“分灶吃饭”的“分税制”改革,“财权上收,事权下移”的权责划分方式,进一步强化了财税资源自下而上集中,导致地方政府事权与财权不匹配 ,推动乡村治理向“谋利型政权经营者”转型, 使乡村组织偏离了公共职能,出现了目标替代。成本过高的乡村治理体系与剩余过少的小农经济基础之间的矛盾,再一次演变为尖锐对立,从而引发了温铁军称之为的中国“改革以来第一次滞胀状态的周期性经济危机” ,导致了“三农”危机全面爆发。主要表现在农民负担不断加重导致农民抗粮抗税、群体性上访和群体性事件不断发生,乡村基层干群矛盾急剧上升;严重影响到农民的农业生产积极性,全国粮食产量从1998年到2003年连续五年大幅下降, 粮食生产面积大幅减少,甚至前所未有地出现了大量抛耕现象,成为当时中国农村的普遍现象和主要问题。李昌平发出“农民真苦,农村真穷,农业真危险”的呐喊 ,成为那个时代“三农问题”的普遍社会共识。
  因此,在工业化、城镇化的大趋势中,任何处理国家与乡村、农民关系问题成为了经济社会发展的头等大事。拉美化陷阱和中国三农问题的出现就充分说明,以牺牲乡村和农民为代价,导致乡村的衰落和城市的孤独繁荣,最终难以实现持续发展。随着党中央“把解决好农业、农村和农民问题作为全党工作的重中之重”  的指导思想和“两个趋向”  的重大历史论断的正式提出,不断推出一系列惠农、强农、富农政策,开启了中国城镇化进程中城乡统筹发展的历史进程。随着农业税在2006年被宣布取消,不仅宣告了中国几千年“皇粮国税”的农业税赋历史正式终结,而且宣告了自洋务运动以来的以农养政、以农补工、以乡补城的历史正式终结。标志着中国工业化完成了原始积累的发展阶段,已经跨越需要农业积累的窗口 ,国家与乡村、国家与农民的关系发生了全新的变化,中国乡村治理迎来了一个历史性的拐点:治理目标由资源汲取的现代化向资源赋予的乡村建设——“工业反哺农业、城市支持农村”的新农村建设战略 转变,工农城乡的资源配置关系发生首次逆转,标志着中国乡村治理目标的历史变迁。
  国家以一种全新的治理方式进入乡村社会,乡村资源不再是实现国家现代化的工具,而乡村的繁荣是现代化目标的战略重点。因为中国能否全面现代化,关键在乡村。“历史的新方位交汇于农业中国向工业中国跨越、乡村中国向城市中国跨越的关键节点,如何准确地把握时代更迭、社会变革、文明兴替的历史逻辑,正确地认识当前中国社会发展的阶段性特征,是一个事关中国现代化前途命运的重大时代命题” 。十九大报告在实施乡村振兴战略中提出“坚持农业农村优先发展”,把农业农村摆在一个前所未有的国家战略高度,要求在城镇化进程中决不能忽视乡村的战略地位和城乡关系的平等地位,始终将乡村振兴作为党和政府工作的重中之重,才能准确把握中国现代化的战略方向。这就从根本上改变了乡村从属于城市的发展轨道,乡村治理目标由工业化、城镇化优先的现代化战略,到农业农村发展优先的乡村振兴战略这样一个全面现代化的历史转轨,中国乡村发展进入了城乡融合发展的乡村振兴新时代。
  2、治理模式从“政社合一”向“乡政村治”“多元共治”演变
  在中国社会发展的历史进程中,乡村传统权威在皇权不下乡的治理结构中,具有最为基本的治理作用,其中的一个最大特点就是上层政治变化无常,基层政治社会稳固不动 。到新中国建立以后,中国乡村社会治理开始了从“皇权不下县”的乡绅自治、到人民公社的政社合一、再到现代村民自治制度的历史演进。随着人民公社的解体和农民个体经济的兴起,农民作为独立的市场主体地位凸显。1980年广西合寨村为走出乡村治理困境率先在全国成立第一个“村委会”,农民以盖手印的方式选举村委会主任。1982年村民委员会作为农村基层群众性自治组织被写入新通过的宪法中,村民自治制度从此登上中国乡村的政治舞台。《宪法》和《村民委员会组织法》等规范性法律文件为乡村治理提供了制度性的条件,村民通过村民自治组织实现村民自我管理、自我教育、自我服务,处理乡村社会与自身利益相关的公共事务,历史性地改变了乡村社会的治理结构,将传统农民带入现代的民主政治体系之中,使农民从几千年以来的被管理者演变为乡村治理中的民主管理者,对中国乡村社会的民主进步和治理现代化具有里程碑式的意义。
  回顾自1980年代以来的村民自治的发展历程,徐勇把村民自治划分为三个阶段:第一阶段是自我管理、自我教育、自我服务的“三个自我”发展阶段,主要以自然村为基础自生自发的村民自治;第二阶段是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的“四个民主”发展阶段,主要以建制村为基础规范的村民自治;第三阶段是“有效实现形式”的发展阶段,以建制村以下内生外动的村民自治。根据宪法和《村民委员会组织法》的明确规定,乡镇人民政府对村民委员会的工作具有指导、支持和帮助的权力和义务,村民委员会有协助乡镇人民政府开展工作的职责。因此,由村民委员会和乡镇一级政府这种权力结构和功能配置,共同构成了乡村治理的组织架构。在这个过程中,建立了国家权力上移到乡镇人民政府、在村这一级组织实行村民自治的法制框架和治理结构,也就是张厚安所提出的“乡政村治” 。从而既改变了人民公社时代“政社合一”的乡村治理结构,也与古代“县政村治”的乡村治理结构存在根本性不同,使国家与乡村、国家与农民的关系发生了前所未有的历史性变化和重大调整,创造了一个农业大国在快速的工业化、城镇化进程中实现乡村社会稳定和农民边缘整合的奇迹 。
  从国家制度设计的预期看,村民自治权不仅是国家政权体系中关于乡村治理的一种制度建构,也是徐勇提出的“国家赋予农民的一项不可剥夺、不可转让的基本权利” ,体现了实现农民当家作主的民主政治权利的尊重。赵树凯认为,优化乡村治理建构,就是要使农民与政治的关系建立利益表达和权益保护有效协调机制上 。然而,“村民自治”的“制度下乡”遭遇“制度失灵”,自治并没有导致民主。尤其是以“海选”为代表的村民自治在一些地方形式化明显,“走过场”问题突出, 理想图景与社会现实之间出现了名与实的分离。在托克维尔看来,在民主国家的全体公民都是独立的,不能单凭自己的力量,如不学会自动地互助,就无法保护自由。而邓小平就曾经指出:“旧中国留给我们的,封建专制传统比较多,民主法制传统很少”。长期处于自给自足的农业社会秩序之下,让孙中山感叹“中国人的团结力只能及于宗族而止”, 使“好分而不善合”的病症 成为阻碍乡村民主发展的巨大鸿沟。
  造成此种问题,有其必然的历史逻辑。在改革开放前人民公社通过自上而下的纵向权力整合机制,建构了以“公社—生产大队—生产队”为基础的“政社合一”乡村治理格局 ,形成了组织规模扩大化、日常管理军事化、社会生活政治化、行政体制科层化等特征的“集权式乡村动员体制”单轨治理格局,实现对国家乡村社会的全面改造,全方位支配着农民的社会生活, 这种治理模式深刻地影响着中国村民自治的制度实践。改革开放后,人民公社改革为乡镇政府,生产大队改革为行政村,村由此处于现代化进程国家与农民、城市与乡村、工业与农业、政府与社会多重关系的交汇处。国家权力要通过村进入到乡村社会之中,农民则要通过村对接国家的公共权力与公共服务,并通过村级组织行使民主自治权,村因此成为乡村治理体系中“最基本的政治单元” ,在中国乡村治理的历史发展逻辑中凸显出来。由人民公社的“政社合一”体制演变而来村民自治,无论从法律文本的规定性还是从实践的现实性来看,作为国家权力体系中自上而下推动的一种治理方式,只是“作为一种乡村治理的重要工具” 。由此产生了国家行政权力与村民自治之间的必然联系,导致代表国家的“乡政”行政权力并未因“村治”而止于乡镇,赋予“政社合一”体制以新形式的“行政化” 延续了在乡村社会中的支配地位,形成了“行政社会”治理形态 。
  村民自治原本为构建现代化的乡村治理体系提供了制度载体,但由于国家治理的总体性控制逻辑,村民自治制度远未释放其令人期待的制度效应。追溯到上世纪八九十年代农村改革的开启之时,全面改革了管制乡村的制度安排,国家权力开始从乡村社会的“撤退”,不仅解除对乡村的控制,也减少了对乡村资源的吸取,乡村自治空间在得以扩大,政府在乡村事务中的干预逐渐减少,形成不同于集体化时期的秩序结构。随着工业化的加快推进,需要不断增加更多的农业积累服务于国家现代化,以及维持县乡政府、乡村教育及其他公共事业的正常运行,征收税费使国家权力再次进入乡村。由于农村基层政权职能的行使和财政收入来源高度依赖于乡村组织,而从上到下进行垂直管理的国家政权体系对乡村的实际控制继续存在,“村民自治未能成为维持乡村秩序的主要制度安排”, 却异化为以实现国家资源吸取目标为主的“村委会自治”或“村干部自治”,不仅无力阻止行政权力的进入,更无力扭转国家对乡村的财政汲取及其资源廉价输出的局面,而且在很大程度上还附属于行政权力。致使各种乱集资、乱收费、乱摊派现象盛行,整个中国乡村社会基本上处于失序、甚至无序的状态。
  在农业税取消之后,乡村、农民与国家的关系发生了全新的变化,“乡村、国家与农民之间出现社会断裂”,在市场经济主导整个中国社会变革的大背景下,乡村社会治理理念和方式随之发生了深刻变化。国家权力进入乡村发生了由资源吸取到资源下乡的逆转,“在这个意义上,资源下乡与权力扩张可谓是同一硬币的两个方面”,意味着政府具有更大的能力按照自身的意志来改变乡村社会,不仅改变了现有的乡村治理格局,而且改变了乡村治理的过程和逻辑。在过去的农业税费时代,村干部只是在行为角色上带有明显的官方色彩,在身份上仍然是没有政府薪酬的村民,官僚化特征不很明显。而在取消农业税的后税时代,政府通过人事管理和基层行政权力框架,全面建构村干部财政薪酬与绩效考核等官僚化制度,村委会越来越“行政化”。欧阳静对此认为:“村级组织无论在形式上还是实质上均已经发展为具有显著官僚制特性的行政组织。” 虽然继续沿用“乡政村治”的自治结构,但政府通过项目下乡和财政转移支付为标志的公共财政与公共服务,导致村民委员会不得不依附于乡镇政府,逐渐将村自治组织沦为办事机构,更多地服从于政府的行政需求,村民自治空间在不断缩小。村民自治制度陷入了一个空挂状态,“乡政村治”在很大程度上衰变为“乡政统治”,国家与农民之间的关系在乡村治理层面走向不断疏离。
  村民自治权利之所以空置,法律文本留出了太多可供政府部门能够自由裁量的空间。《村民委员会组织法》对村党支部的“领导作用”要求十分明确,但法律对村党支部如何发挥“领导作用”、 村党支部与村委会的职权边界缺乏可操作性的规范机制。正是由于制度的缺陷才导致村党支部与村委会的冲突频繁发生,上级机构因此才有了进入乡村秩序的正当性。张静认为,“这不仅鼓励了上级的干预,而且错过了基层社会自治的发展契机” 。于是,不少地方探索村党支部书记通过选举担任村委会主任以作为在乡村社会的组织人事保证,而在下级服从上级的党内组织原则下,“乡政村治”中的“乡政”与“自治”合二为一,演变为一种自上而下的“官治”,已经成为了一个推向全国的村干部行政化大趋势。在村级组织实实在在地变成了乡镇党委、政府办事机构的现实下,就进一步强化了乡村社会对村干部的政府官员身份认同。那么,民主自治的立法精神能否落实与中国的国情有什么内在联系?徐勇认为,中国村民自治最突出的特点就是国家赋权,立法精神能否落实不仅取决于政府行政放权所能够提供的体制空间,而且在实践中需要提供所必要的社会条件。也就是说,法律为乡村民主自治提供了制度性的平台,需要有农民组织化参与的社会环境。但处于乡村中国向城镇中国跨越的历史转轨窗口期,也是农业文明“权威治理”向工业文明“民主治理”的转型期,需要仍然具有数以亿计农民的乡村由熟人社会“身份认同”走向陌生人社会“契约认同”的公民社会,在现代化过程中形成理性化乡村社会和农民自我组织,才能为乡村民主自治提供必要的社会条件。
  随着中国城镇化的快速推进,乡村社会不断转型而处于从封闭不断走向开放的进程。除了乡镇党委、乡镇政府和村党支部、村委会等权威组织外,各种社会性的乡村经济合作组织与农民互助组织、农业产业协会甚至传统的宗族组织等,作为的一股独立的社会力量登上了乡村治理的政治舞台。社会组织作为农民自我组织的兴起,使乡村社会结构发生了重大变化,原有的村民村与集体组织单向组织结构演变为村民、乡村社会组织、村集体组织等多元组织结构,由二元主体治理结构演变成多元主体治理结构,乡村治理秩序形成了多元形态,单一的治理手段已经难以应对多元的社会现实。有效的乡村治理,就必然要求尊重各地的客观实际,尊重各地的农民意愿,以自上而下基础性国家制度建构与自下而上的乡村差异化治理机制建构相结合,建立多元主体参与治理的共治格局,达成乡村社会的最大公约数。
  2018年中央一号文件提出,“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制” 。2019年中办、国办下发了《关于加强和改进乡村治理的指导意见》,进一步明确要求构建共建共治共享的社会治理格局。因此,要加快培育和发展农业经济组织、技术协作组织、基层自治组织、农村妇女组织、青年志愿组织、老年人组织等经济组织和社会组织,凝聚农民作为一个乡村社会共同体而存在,使一盘散沙的个体农民成为组织化的农民,推进乡村民间社会活动有序化,使乡村社会具有自我形成秩序的能力。整合乡村社会的治理资源,建构乡村治理的多重权威,逐步形成基层党组织领导、行政组织、自治组织、社团组织、农村集体经济组织和其他组织、乡村居民等多元主体参与治理的格局,实现乡村治理的政府权威与社会权威结合,推动乡村社会事务管理的多重博弈,从而推进多元共治,形成乡村治理的制衡机制,建立更为有效的乡村治理秩序。
  3、治理理念从传统礼治向“依法治理”“复合治理”演变
  在中国社会发展的历史进程中,乡土社会秩序是以“长老统治”或“贤人政治”的礼治权威形式实现的。礼治权威并非是一种“自上而下”的法治权威,是建立于等级制之上的“亲亲尊尊”和“有别”的道德权威,依系道德权威力量而维持的组织结构。是维护乡村社会秩序的地方性治理资源,起着最为基本的治理作用。而道德评价大多是经验性的,主要来自于家庭和家族。威廉・古德在《家庭》一书中详细地分析了家庭和家族在非现代乡村治理中的地位:“在帝国统治下,行政机构的管理还没有渗透到乡村一级,而宗族特有的势力却维护着乡村的安定和秩序。” 在皇权不下乡的治理结构中,相对应的是“国法不下乡”,“自觉守礼俗”的礼治秩序主要依靠村规民约的形式来维系。因为“乡土社会里从熟悉得到信任”,乡村社会传统的礼治秩序建立在一种“身份信任”而不是“契约信任”的基础之上,“乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索是的可靠性”。因此,熟人社会的公共的事务很难接受非村庄成员的外部力量介入,除非万不得已才去告官,也就是费孝通对乡土社会所概括的“无讼”特征,因为一旦告官就意味着地缘、血缘、亲缘关系的断裂,也意味着乡村社会传统礼治秩序的失灵。
  而在城镇化的进程中,市场经济成为了整个中国社会的主要经济形态,社会的开放度随之不断提高,社会分工的也不断细化,无论是身处城市还是身处乡村,任何人都无法离开商品社会。因为每一个人的日常生活所需都主要通过货币由陌生人来提供,相互之间进行的供需交换被齐美尔称之为缺少人情味的“有限目的性交往” ,每一个人都要面对“一个被陌生人统治的世界”。这种社会状况,齐尔格特•鲍曼形象地概括道:“我们生活在陌生人之中,而我们本身也是陌生人。” 在人类社会的经济发展整个历史上,陌生人与商品表现为天然的孪生兄弟。在商品经济发展的初始阶段,进入熟人社会交往的“外乡人”主要是“商人”:“外乡人似乎到处都是作为商人出现的,或者商人作为外乡人出现的。” 因为市场经济的最大优势,就是跨越地缘的地理范围与跨越血缘、亲缘的生活范围这样一个“不问对象是谁”  的普遍可交换性,实现了本地人与“外乡人”之间的直接供需交换,从而打破了传统乡村社会的封闭性和稳定性,越来越多的“外乡”陌生人进入到乡村的熟人社会,超越了特定的“身份信任”而形成的交换关系,从而快速推进了大范围的社会经济交往。乡村社会昔日那种地缘、血缘、亲缘关系所维系“身份信任”的“温暖的共同体生活”  ,从此被冰冷的利益关系所维系的“契约信任”社会生活所取代。
  由此带来乡村的人际交往和社会关系向更广范围发展,前所未有地超出了熟人社会,无疑就失去了传统道德权威的束缚。焦玉良认为,如果“契约信任”靠提倡特殊主义的私人伦理和发展熟悉的私人关系的“身份信任”, 在市场经济社会就无异于缘木求鱼。如何既能够避免“外乡人”之间的利益对立,又能够让每一个“外乡人”都可以追求并维护自身的利益,“法律”这个新的社会权威力量就不约而同地成为市场经济的社会秩序共识。从这个意义上,如果说每一个现代社会的人都毫无例外地生存在陌生人统治之下,那么,法治就意味着社会公共秩序的存在,“所有的现代社会都生存在法治之下”。既然现代社会是由“外乡人”组成的陌生人社会,社会秩序就“无法用乡土社会的习俗来应付的” ,传统的礼治秩序已经不足以应对愈加复杂的乡村利益纠纷和社会矛盾,只有由国家强制力量所支撑的法律约束力才是不可或缺的前提条件。因此,乡村社会“从身份到契约”的运动,就演变为从礼治权威向“法治权威”的发展进程。在依法治国理念下,现代法治全面下乡,传统乡村伦理共同体不断式微,国家法律越来越广泛地渗透到乡村。无论是村民选举还是村民自治组织行为,都是按照相关法律法规进行,中国乡村社会的礼治秩序约束力日趋弱化,乡村“法治权威”不断得到强化。
  尽管现代法治秩序已成为时代发展大趋势,礼治秩序已经失去了存在的经济基础,只有推行法治秩序才能推进乡土社会的现代转型,加快农业农村现代化进程。但中国农耕传统文化的观念根深蒂固,乡村甚至城市以地缘、血缘、亲缘为基础维系家族和邻里的传统关系依然广泛存在。曹锦清就认为,“内心有着对故土怀念和精神文化需求,”渴望从乡村公共事件中分享自豪和荣耀, 这是乡村传统礼治仍然存在的文化基因。那么,法治秩序只有在与乡村社会认同的礼治秩序不相冲突的前提下,才能获得乡村社会认同并成为共同遵从的社会规则。否则,如博登海默所指出的那样,法律会因道德力量的拒斥和抵制而“变成一个毫无意义的外壳”  ,就会造成现代的法治制度在乡村社会水土不服,不仅破坏了原有的礼治秩序,更难以有效地建立起法治秩序。
  根据十九大报告提出健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系要求,中办、国办下发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步要求“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制”,实质上就是明确了乡村治理体系和治理能力现代化的战略任务,迫切需要构建乡村社会共建共治共享的复合治理格局,形成党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村复合治理体系。那么,“自治”所代表的是现代乡村“民主秩序”,就是以自治来实现和推进德治、法治,在乡村治理中更好地实现村民群众当家作主,更好地体现村民群众利益、维护村民群众权益、增进村民群众福祉,更好地调动和激发社会各个方面的活力,实现乡村治理有力。“法治”所代表的是现代乡村“法治秩序”,就是要以法律作为规范乡村治理中所有主体行为的准绳,不仅要以法治来规范德治、自治,在法律范围内行使法定权力,而且要以法治来保障德治、自治,从根本上引领乡村社会公平正义的实现,确保乡村社会秩序的建立和法定权力的维护,实现乡村治理有序。“德治”所代表的是传统乡村“礼治秩序”,就是以德治来体现和引导法治、自治,不仅要以德治来激发乡村传统伦理道德的活力,引导社会风气和凝聚社会人心,推动乡村社会自我教化,形成风清气正、向善向上的村风民俗;而且要以德治来作为净化风气的治本之策,突出乡风民俗与村规民约的约束作用,有效破解在乡村治理中长期存在的法律手段太硬、道德教育太软、自治措施太难等现实困境,实现乡村治理有魂。  
  4、结语
  工业化、城镇化与乡村振兴的中国特色社会主义道路和国家治理体系和治理能力现代化的现实要求,分别构筑了乡村治理秩序变迁的历史逻辑与现实逻辑,共同形塑着中国乡村治理现代化的基本方向。正如马克思、恩格斯所言,“对传统社会来说,社会整体变迁意义上的进步莫过于城市社会取代农业社会” 在这个进程中,乡村社会“一切传统习惯的约束、宗法制从属关系、家庭都解体了” ,乡村的生产方式与生活方式不可避免地被大工业大生产被改变,“正如火车把独轮手推车压碎一样” ,是被注定了的历史命运。但中国的城镇化是大国小农的城镇化,根据按照党的十九大提出的战略安排,到2050年全面建成社会主义现代化强国,即使城镇化率达到了70%的预期目标,也至少还有四亿多农村人口生活在乡村。如何让农民在城镇化进程中共享社会发展成果,是必须肩负的时代责任。2018年中央一号文件明确到2050年实现乡村全面振兴,标志着农业强、农村美、农民富的全面实现,中国进入了全面现代化的经济社会发展高级阶段,实现人的全面发展与社会全面进步无疑就成为马克思主义政党在新阶段的历史使命。十九届四中全会决定提出到2050年全面实现国家治理体系和治理能力现代化,就必然要求把制度变革与建构落实到“以人民为中心”的发展思想上来,把“以人为本”这一最具基础性、广泛性的社会发展落实到农业农村现代化的农民主体地位上来,实现农民在乡村社会当家作主,不仅是乡村治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是中国共产党实现人民群众当家作主的根本政治立场所决定,更是中国特色社会主义的本质要求。

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