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樊春良（中国科学院科技战略咨询研究院研究员） 前沿科技领域发展需要新的治理
前沿科技多领域齐头并进，多点突破。一些新兴技术的发展常常具有颠覆性的效果，以人工智能、量子信息、合成生物学和先进材料等为代表的一系列前沿科技领域发展迅速，以各自不同的方式推进前沿科技领域的进展。一旦取得突破，会极大地推进相关领域的发展，如被俗称“魔术剪刀”的CRISPR-Cas9基因编辑技术的发明，引发了基因编辑井喷式发展，被迅速用于生命科学的许多领域，从研究植物和动物的基因功能到人类的基因治疗，极大地推进了生命科学的发展。
科学研究的范式正在发生转变。随着研究对象和研究问题的复杂化以及大数据的广泛应用，科学研究内容正从平衡静态扩展到动态结构，从局部现象扩展到系统行为；研究方法逐渐从定性分析转向定量预测，从单一学科转向跨学科，从数据处理转向人工智能；研究领域正在从碎片化知识向集成的知识系统转变，从传统理论向复杂科学转变，从注重细节向多尺度关联转变，从多层次学科研究向追求普遍规律转变（Li Jinghai et al, 2019）。这必然会带来科研和创新组织方式和管理方式的变革。
学科交叉融合趋势增强。学科交叉融合的发展不仅产生于不同学科交叉融合的内在知识动力，而且产生于应对可持续发展等人类面临挑战的一系列重大科学问题。10多年来，学科交叉融合深入发展，不仅出现了一系列崭新的学科交叉领域，如生物信息学、纳米生物学、计算生物学等，而且出现交叉融合程度更深的融合会聚（convergence）领域，如合成生物学是生物学与工程学的大范围会聚和深度融合。
科学与技术之间结合更加紧密、转换加快。在一些重要的前沿科技领域，科学研究推进技术发展仍然是首要的途径，如纳米科技和量子信息科学技术，科学研究的突破会带来重要进展，而技术的持续发展为相关的科学领域打开许多机会。就如过去的激光，今天的量子信息科学也同样存在科学与技术之间紧密的互动。合成生物学则是一个集基础研究、应用研究、技术发展、工程化平台及产品开发于一体的新兴前沿科技领域。
不确定性和风险加大。一些前沿科技领域和新兴技术仍然处于发展的早期，知识和技术发展都有很大的不确定性，由此带来很大的风险。例如，人工合成生物的功能及其进化存在着不确定性，从设计、制备、储存到运输、应用于环境都存在着安全风险。又如，人工智能在算法和识别等方面存在着风险。
伦理、法律和社会问题突出。前沿科技领域的发展极大地冲击现有人与自然、人与人、人与社会的关系以及人自身的尊严，如转基因技术带来的安全性和风险问题，人工智能和大数据带来的隐私暴露问题，基因治疗编辑带来的健康风险、伦理冲击和社会问题。典型的事例是2018年底贺建奎的基因编辑婴儿事件，充分显示出前沿科技领域发展对人体健康、人类尊严以及社会带来的问题，暴露出相应法律、制度和监管的缺失。伦理、法律和社会问题日益成为前沿科技领域必须面对、必须解决的问题。
前沿科技领域的发展是一个包含科学前沿突破、新技术发展与应用及其对社会产生广泛影响的一个整体。以往，从科学研究到技术发展再到应用于社会，有一段明显区分、相继持续的过程。在当今时代，这几个方面紧密联系在一起，相互促进、相互转换，传统上组织和管理科学技术发展的一些思想和做法已经不适用，需要以新的治理理念和治理机制来促进前沿科技的健康发展。
前沿科技领域的治理及治理体系
01、前沿科技领域治理的含义
前沿科技领域治理是指政府、科学界以及相关社会角色以各自责任为基础，协调合作，共同管理前沿科技领域的发展。前沿科技需要建立治理机制，提高治理能力，有以下两个原因：第一，前沿科技领域的发展包括科学前沿、新技术发展、应用潜力以及带来的风险和社会伦理问题，需要通盘考虑；第二，前沿科技领域的发展涉及到政府、科研机构、大学、企业、社会组织和公众，需要各方充分参与，通力协作，形成协调和合作的合力。一般来说，前沿科技领域大多尚处于发展的初期，政府需要在政策和资金上给予适当的支持，同时制定相应的规则，搭建平台；科研机构和大学从事基础研究和应用基础研究，企业主要从事应用研究、技术发展和产品及应用场景的开展，社会组织代表第三方参与前沿科技领域的监管，公众是前沿科技成果和影响的接受者和消费者，需要参与、表达立场和观点。
02、前沿科技领域治理体系的构成
前沿科技领域治理的目标是促进科学技术沿着健康的方向发展，为人民福祉和社会安康服务。具体来说，前沿科技领域治理的目标主要有：
——促进科学技术的发展；
——确保科学技术活动的诚信；
——控制科学技术的后果。
前沿科技领域治理贯穿于前沿科技领域发展的整个过程，包括对前沿科技发展方向、科技活动过程、科技创新体系和科技活动后果和影响的治理，是一个多目标构成的治理体系。从主体参与上看，是由政府、科研机构、大学、企业、社会组织和公众遵循一定的治理原则，以具体的治理机制和治理工具共同管理前沿科技领域的发展而形成相互联系和相互作用的体系。前沿科技领域治理体系主要包括几个方面的内容：
确定前沿科技发展的愿景、战略和规划。愿景是对未来前沿科技领域发展及其与社会关系的一种期望的设想，战略是在一个较长时期针对国内外环境变化而确定的前沿科技发展的总体方向和指导方针，规划则规定了前沿科技领域的总体目标、优先领域、资源配置和政策措施等。前沿科技战略的愿景、战略和规划的形成需要采取自上而下与自下而上相结合的途径，是以政府为主导，科学界、产业界、社会组织和公众深度参与的过程。
建立协调机制。前沿科技领域常常横跨多个领域、多个部门，需要在重要的前沿科技领域建立有效的国家协调机制，使国家相关的研究力量按照国家的战略和规划，在合理分工的基础上联合协作，互相促进，避免重复，形成合力。
完善科学决策咨询制度。前沿科技领域的综合化、复杂化和交叉融合及社会影响广泛等特点，使得相应政策的制定和实施成为一种复杂性活动，需要专业化及相关的知识提供支撑，使政策制定建立在证据基础上，以确保减少政策性失误。为此，需要建立相关的法律和制度，在国家最高决策层面建立专门的科学技术咨询制度和组织，与各部门、科学团体、科技政策研究机构以及专门的科技智库一起，共同为国家科技决策提供全面而及时的支撑。
科研和创新组织模式的创新。前沿科技领域常常包含从基础研究到技术创新再到平台建设等多种活动，包含多学科交叉融合，需要新的科研和创新组织模式，需要管理方式的重大变革，需要创造新的文化氛围，培养新的人才队伍。
确保科研诚信。科研诚信问题对前沿科技领域的发展十分重要。科研诚信问题，不仅给科学家个人带来负面的影响，而且对于科研机构、甚至是国家都会带来负面的影响。确保科研诚信，需要科学界的内部控制与外部的规范和惩戒规则结合起来。
风险治理和伦理治理。由于前沿科技领域的不确定和风险特点，传统的先发展而后治理的做法已经不适应，需要采取事先预防（precautionary）、前瞻性治理（anticipatory governance）的方式，把技术的可能性风险事先考虑，并采取预防措施。对于前沿科技发展的伦理治理，需要把坚持科技伦理原则、制定科技伦理准则、完善伦理审查机制、开展科技伦理教育与法律法规的制定实施和监管结合起来。
调整和评估机制。面对前沿科技领域日新月异的发展以及国内外形势的变化，需要建立调整机制，为此需要对前沿科技领域开展制度化的、定期的评估，使评估的结果定时反映到决策和管理系统，对前沿科技领域的发展做出及时调整和部署。
加强前沿科技领域治理体系建设需采取的重要措施
改革开放以来，我国在前沿科技领域取得很大的发展，在相应的管理体制和制度方面也有很大的创新。例如，1986年实施的国家高技术研究发展计划（863计划）采取专家管理体制，对863计划的成功实施起到了重要的作用。又如，2001年，在国际上纳米技术研究热潮刚刚兴起的时候，我国即成立国家纳米科技指导协调委员会，印发《国家纳米科技发展纲要（2001-2010）》，对我国纳米科技工作做出顶层设计，这对后来我国纳米科技取得长足的进展、成为国际上在纳米科技领域领先的国家之一起到了重要作用。但是，我国在前沿科技领域的治理还存在一些需要解决的问题，如政府与市场的关系不清，同级政府部门的协调不足，重大科研项目的组织和管理问题不力，各创新主体定位不清、合作不足等。
党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会进一步明确推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大问题。党中央将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，为我国整个科技事业改革与发展以及前沿科技领域的治理体系和治理能力建设指明了方向。
近年来，我国在前沿科技领域治理的理念、制度建设和政策措施上取得重要的进展，如“健全科技伦理治理体制”写入党的十九届四中全会决定，提出《国家科技决策咨询制度建设方案》，提出组建国家科技伦理委员会，启动国家高端智库建设，制定新一代人工智能发展规划等，这些都为加强我国前沿科技领域的治理体系和治理能力现代化建设奠定了坚实的基础。
在新的形势下，需要大力加强我国前沿科技领域的治理体系建设，以制度化建设为核心，以政府、科学界及相关行为角色负责、分工、参与和合作为基础，促进前沿科技领域的健康发展。
第一，完善国家科技决策咨询制度，充分发挥现有科技决策咨询制度的潜力和优势。根据2017年2月中央全面深化改革领导小组第三十二次会议审议通过的《国家科技决策咨询制度建设方案》，完善国家科技决策咨询委员会的建设，发挥中国科学院、中国工程院的国家科技智库的功能，根据当前变化的全球环境和世界科技前沿的发展，对前沿科技领域发展及社会影响的相关政策提供科学咨询支撑。重大科技决策的出台，应该听取广泛领域科学家的意见，促进产业界人士更加深度地参与前沿科技领域的决策，鼓励公众参与前沿领域的决策。
第二，在新的国家长期科学和技术发展规划和“十四五”国家科学和技术规划中，设立重要的前沿科技领域专门指导和协调委员会，设立发展规划，指导和协调相关国家前沿科技领域的发展，制定专门的研究计划。
第三，改革重大科研计划立项和组织模式。加强面向国家的战略需求凝练科学问题的选题机制。根据不同领域重大项目不同的特点，采取适合各自特点的组织模式和管理机制，如重大技术攻关类（如集成电路）可以采取企业或研究机构集中攻关的模式或产学研联合攻关模式，合成生物学重大项目则宜采取各相关单位分工协作的方式，而像气候变化领域涵盖区域性和全球性这样的大项目，通常采取分布式合作的方式。在各种不同的重大项目中，政府的角色不同，研究机构和企业的地位和作用各不相同。
第四，加强使命导向和问题导向的研究。围绕国家发展面临的重大挑战和重大科学问题，组织跨学科、跨领域的研究和创新活动，促进自然科学和社会科学的交叉融合。加强国家自然科学基金重大研究计划。探索建立和发展多学科、多领域、产学研合作的联合研究中心，把科学研究、技术开展与人才培养教育统一起来发展。
第五，加强前瞻性治理。在通常未来技术发展的预测和预见中，纳入前瞻性治理的内容，对新兴技术的未来可能发展提前考察，并提出解决方案。
第六，建立国家科技评估制度，使科技评估成为前沿科技领域政策与规划制定、计划和项目实施的一项制度性设置，开展对我国新兴技术和关键技术发展状况的评估。
第七，加强科技伦理治理。以组建国家科技伦理委员会为契机，强化顶层设计，建立层次分明、职责清晰的科技伦理治理体系，制定和完善伦理规则，完善伦理审查体系，加强对前沿科技领域和新兴技术伦理问题的研究，建设科技伦理环境，提高科技界及整个社会的科技伦理意识，使科技伦理成为前沿科技领域发展的准则和制度。
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发表于 2020-10-23 15:28:28
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