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李小云 徐进 于乐荣（中国农业大学人文与发展学院、国际发展与全球农业学院教授；中国农业大学人文与发展学院、国际发展与全球农业学院讲师；中国农业大学人文与发展学院、国际发展与全球农业学院副教授） 一、引言
中国的发展与减贫是二十世纪到二十一世纪全球发展的重大成就，引发了全球范围对发展中国家发展模式的广泛讨论。中国的发展与减贫在实践上很难复制，这就是在当代发展研究和实践领域中遇到的发展经验学习的双向困境。克服这一困境的核心并不在于能否复制，而在于总结哪些经验具有普遍意义，哪些经验具有特殊意义。
一方面，中国的快速发展发生在后殖民时代，从某种意义说这个过程既遵循了工业化初期通过国家计划和农业原始积累驱动工业化的路径，也遵循了要素禀赋以及要素市场配置和由此产生的社会经济转型的基本规律。因此，中国的发展过程与贫困治理符合全球化条件下实现经济增长和社会经济转型的一般性规律。另一方面，中国的发展与贫困治理同时又是在中国特定的历史、政治制度和社会经济文化条件下发生的政治社会变革事件，这一变迁具有鲜明的中国特色。中国人对自身意义的价值追求和中国人的世界观以及中国普通人对国家、社会的认识等都是渗透在中国增长与贫困治理故事中的中国要素。
很显然，中国的发展与减贫经验不能仅从单一视角来审视，而避免落入普遍性和特殊性的二元范式则需要全面和历史地呈现中国的发展和减贫故事。
二、发展与减贫的政治基础
由于中国的减贫主要是伴随着发展而实现的，因此，只从狭义的发展角度简要讨论政治体制与发展的关系。同时，任何一种制度的优劣都具有历史性，不可能一劳永逸。简单地界定国家的作用或者用规范的政治学角度的国家理论来理解国家在中国发展过程中的作用往往存在很大的缺陷，即使按照比较接近中国现实的发展型国家的理论来解释也显得力不从心。这一问题涉及中国的传统政治文化和中国当代的政治实践。
中国传统的国家主义治理理念的核心是仁政。仁政的实践从某种意义上提供了中国传统的国家治理的合法性。德政与仁政共同构成了国家统治者寻求其合法性的重要工具。
当代中国的发展型政治实践无疑具有很大程度的历史继承性。中国现代国家主义的政治实践在社会文化上存在着将发展作为国家政治生活重要议题的历史基础。虽然在西方国家的历史建构中同样也存在很多的官方发展实践，但是总体上西方国家更多地将“发展”界定为民间的和市场的行为，政府职能非常有限。
新中国成立以后，中国共产党更是系统地形成了从落后的农业国向先进的工业国转变的系统战略，并将这些战略落实到农业发展、国家工业体系建立等诸多方面。
对于福利型国家而言，如何管理和分配国家财富是国家治理的中心任务。国家机器的核心作用是通过民主的方式有效公平地分配和使用国家的财富。而对于一个落后的国家而言，社会相对碎片化，生产财富的市场力量非常薄弱，这样的国家显然需要一个不同于福利型国家的功能体系。中国政府反复强调的中国政治体制的优势是能“集中力量办大事”。广泛的发展实践证明，在经济发展水平比较低的情况下，一个国家不可能同时解决社会经济发展的所有问题，需要按照发展计划、依照有限顺序将一个国家纳入能够产生积累的轨道。凡是采用竞争性政治的贫困国家，虽然基本上都能够确保广泛的形式上的参与，能够确保公民形式上的言论和结社自由等众多表观民主权利，但是很多这样的国家要么普遍存在发展低效的问题，要么长期处在发展的陷阱之中，或者发展了又很快陷入中等收入陷阱。其中有两方面重要的原因: 一方面在于竞争性政治条件下，执政党难以“集中力量办大事”; 另一方面这些国家也无法坚持类似“改革开放一百年不动摇”这样的基本路线。而贫困国家大多处在追赶状态，外部环境不具备自然成长的条件，需要有发展的优先序和长期的发展战略，否则无法步入积累发展要素的轨道。中国发展型政治的主要特点是通过聚合广泛的社会共识使得国家的政治议程发展化，形成了“不争论”的社会政治环境，有效凝聚社会力量专心谋发展。这样的格局减少了内耗，培育了“正能量”，使得国家的发展能有效地进入增长的轨道。稳定的政治格局和长期一致的发展战略则促进了有利于增长要素的不断积累，从而不断推进转型。中国贫困的大规模减少就是在这样的条件下实现的。
三、减贫的历史基础
贫困是一个复杂的社会政治经济问题。贫困的减少既不可能在很短的时间内发生，也不可能从一个特殊时段突然开始。中国共产党领导下发展型的政治机制不断调整其战略和政策，确保发展在国家政治议程中的一致性和连续性。中国20世纪50年代实施的土地改革公平的资产分配大幅度提高了农业生产水平，极大地缓解了农村普遍存在的绝对贫困。更为重要的是，土地的公平分配也为中国改革开放之后的高速经济增长提供了重要的社会条件。虽然农业合作化和人民公社体制影响了土地改革初期所产生的制度效应，但与此同时，由于合作化与人民公社化将农业发展国家化，推动了农业教育和农业科技，以及改善了农业生产条件，这些对农业发展发挥了积极作用。
在研究经济发展与贫困治理的关系中，存在着一个有益于经济增长的贫困治理理论模式。贫困治理需要有益于穷人的增长，广义的减少贫困也同样有益于经济的增长。1978年之前，虽然中国也取得了明显的经济增长，但是从人均GDP增长率来进行对比，1978年前远远不能与1978年之后相提并论。但是，从人均预期寿命的改善这一综合指标来看，1978年之前的进步是不容忽视的。无论是从1978年之后对贫困减少有巨大影响的农业发展，还是从乡镇企业的发展以及社会发展等方面看，1978年之后的大规模减贫与1978年之前的发展是连为一体的发展过程。除了从经济发展的角度看待中国1978年前后减贫的因素之外，1978年之前中国社会政治的分配格局也是一个不可忽视的重要因素。经济增长只是贫困治理的必要条件，而非充分条件。除了经济增长能够直接左右贫困治理之外，社会不平等也是影响贫困治理的重要因素。随着社会不平等程度的增加，即使存在经济增长，实现贫困治理也非常困难。这就是不平等与贫困治理关系的基本理论框架。要想实现大规模减贫，需要一个长期的、不断积累的发展过程的推动，需要创造一系列经济社会和政治条件。
四、减贫的经济机制
改革开放后，中国大规模减贫成就的取得在很大程度上得益于经济持续高速增长所带来的涓滴效应，但在不同阶段，减贫的具体经济动力机制是不同的。在不同阶段下展开的精准扶贫、脱贫攻坚行动虽然本质上仍然高度依赖和延续了基于市场的经济开发机制，我们对减贫的经济动力机制分析将主要集中于前两个阶段。
1.改革开放初期农业发展推动大规模减贫
从全球范围来看，贫困发生率高的国家大多是农村人口较多的国家。可持续的贫困治理离不开农业的发展。其一，农业与贫困治理的关系并主要表现在国民经济的产业依存度上。其二，在农业不发达的基础之上，工业化也有可能因为农业落后而导致食品价格和原材料价格上升而最终受到影响。
中国改革开放40多年实现的大规模减贫，在很大程度上得益于农业发展。1978年之前，农业发展的低水平造成了农产品供给的严重短缺，城市长期采用食物配给制度。农产品无论是总量还是品种，都呈现短缺的格局。1978—1986年，在家庭联产承包责任制改革的推动下，农业发展进入一个超常规的增长阶段。这从实践层面证明了以农业为主体的国家要想实现大规模减贫必须优先发展农业这一基本经验。
中国农业发展推动减贫的机制主要从两个方面来实现:一是粮食生产发展极大地解决了农村食物性贫困问题。二是农业生产多元化拓宽了农民的农业收入渠道。同时，农业的发展离不开农产品的商品化。通过农业发展减少贫困的路径并不是一条单纯依赖农业发展的路径，要想实现可持续减贫，依然离不开经济社会的转型。农业的发展可以首先解决贫困小农的食物性贫困问题。但是，要想缓解收入型贫困，小农的生产剩余需要在市场中实现商品化。
2.工业化推动持续减贫
除了农业发展以外，工业化也是中国贫困大规模减少的重要动因。20世纪80年代农业在经历了超常规增长以后增速开始放缓，此时农业部门已经产生了很大剩余，一方面推动了城市的消费由粮食为主的单一结构向农产品以及非农产品共同构成的多元结构转变，另一方面也推动了农业剩余劳动力向劳动密集型的乡镇企业流动。
工业化对中国减贫发挥的作用显示，即使对于农业人口众多的发展中农业国家，农业发展也只能作为减贫的一个重要机制，但绝不是一个充分的可以长期依赖的机制。中国工业化推动农村减贫的主要机制在于其始于农村和农业工业化，而这一工业化最终使广大农民受益。农村工业化的贫困治理效应有三条实现路径: 第一，农民从农业转移至乡镇企业工作获得了收入提升; 第二，农业人口的减少使得留在农村的农业人口的收入得到了相对提升; 第三，农村工业化使得农业与工业的发展有机联系起来，为减贫创造了有机的持续性的条件。一方面农业的发展为农村工业化的发展提供了资本、劳动力、劳动对象，另一方面农村工业化又通过加工农产品、吸收农业剩余资本和劳动力来提升农产品价格，使得农业在贫困治理中的作用得到延伸和加强。
3.城市化也是减贫的重要动力
在经济社会转型过程中，减贫的另一个重要因素是城市化。但在很多情况下，城市化并不能推动减贫，而只是将农村的贫困转移到城市而已，甚至加剧了城市贫困。正是星罗棋布的中小城市将广袤的乡村与生机勃勃的大都市连接起来，从而形成了产业和劳动力流动的有机整体。在这样一个城市化过程中，许多中小城市的发展首先是围绕农村工业的发展而起步的，这也是农村劳动力流向城市获得非农就业的过程。
通过城市化推动减贫至少存在三个路径:第一，农村人口进入城市在工业、服务业部门就业能够获得高于农业就业的收入;第二，农村人口在城市获得的收入被用于改善农村的生活条件，这在某种程度上缓解了农村的非收入性贫困;第三，农村人口进入城市就业，相对提高了农村人口的收入水平。
中国的城市化对于减贫产生推动力的关键在于，城市化依托工业化成为就业的实体空间。但这一阶段的发展实践显示，城市化推动减贫的动力机制主要在于城市化与工业化及产业发展的密切联系。缺乏产业凝聚和有效就业的城市化，不但不能减少贫困，还可能诱发大规模的城市贫困。因此，一个能够有效缓解贫困的城市化进程，其核心是能够有机联系乡村发展与大城市发展的中小城市的协同发展，其基础是始于农村工业化能够创造丰富就业的各种类型的产业发展。
五、减贫的社会文化机制
经济学家通常会从经济增长、穷人的收入以及通过社会保障建立生计安全网等方面来研究贫困治理。虽然很多国家依然处在贫困陷阱之中，但也有很多具有不同社会文化特征的国家已经步入发展与减贫的轨道。中国的社会文化特点如何在经济发展路径上对减贫发挥作用是我们关注的重点。
新中国初期实施的土地改革以及改革开放初期实行的家庭联产承包责任制产权的激励促进农业的发展。事实上，中国长期形成的以家庭亲属关系为主要纽带的小农生产关系的社会文化对于实现产权激励的效应发挥着积极作用。农业之所以能够在制度变革的激励下取得发展，主要原因在于中国以家庭劳动力以及雇佣亲属关系、邻里关系的劳动力来开展农业生产。充分挖掘家庭、亲属和地缘关系网络在资本和现代要素缺乏的条件下推动农业发展和贫困治理具有普遍性意义。
如前文所述，中国改革开放之后所取得的贫困治理成就除了农业发展的贡献以外，在很大程度上也得益于工业化和城市化。改革开放以后，工业化之所以能以农村工业化为主要形式，其主要原因是农业发展以后农民利用熟人社会网络筹集资金建立企业。随着工业化和城市化的发展，流动人口的流动模式也主要借助这样一个社会网络展开，形成了富有中国特色的人口流动就业模式。中国的贫困治理在微观实践上就是借助于传统社会网络而得以实现。
中国人的世界观有着强烈的家国天下情怀。与家乡情怀的交换过程激发了个体在市场中不断进取的精神，形成了一种在社会文化激励下的良性循环。中国经济增长和贫困治理在微观社会文化层面所呈现的这样一个机制揭示了一个基于农耕文明的传统社会进入现代化的场景。
中国在开发式扶贫中所形成的全社会参与扶贫的机制，除了来自国家层面的政治要求之外，实际上也来自中国社会意识形态的影响。
六、结语
在发展中消除贫困是对中国贫困治理的一个概括性总结。一般来说，缓解和消除贫困主要基于两条路径: 一是创造公平竞争的市场环境，通过提高穷人的能力，使穷人通过市场竞争的方式增加收入，这就是开发式扶贫。二是保护式扶贫，即通过收入分配调节政策，以工资转移支付的形式弥补收入差距。中国贫困治理一直围绕着如何处理开发式扶贫与保护式扶贫的关系这一主线展开。
20世纪80年代中期，中国政府开始了有目标、有计划的扶贫开发计划，这个计划从一开始就涉及“谁是穷人”的问题。事实上，在贫困发生率比较高的情况下，严格瞄准穷人本身是没有意义的，而通过区域性瞄准机制，有目标地改善穷人从事经济生产活动所依赖的基础设施和生产条件往往会比直接瞄准谁是穷人更为有效。尽管汪三贵等认为中国以贫困县为瞄准单元的瞄准机制只覆盖50%的贫困群体，但是贫困县的选择从区域的角度界定了中国最贫困的范围，因此只要在这样一个区域范围内有效改善基础设施和经济发展的基本条件，则会有助于贫困群体摆脱贫困。中国政府在21世纪初制定新的十年农村扶贫战略时，采用了将扶贫的瞄准单元由县向村下沉的政策。一是，从基础设施和生产条件改善的角度讲，村级基础设施和生产条件的改善更具有贫困治理的意义。二是，由于采用村一级贫困发生率作为贫困村选择的指标之一，就使得村级瞄准有可能覆盖更多的贫困群体。中国政府通过建档立卡制度，确定了2700多万贫困户和8700多万贫困人口。建档立卡制度是经历了区域性瞄准、村级瞄准阶段后在长期的开发式扶贫实践中摸索总结出来的直接针对贫困人口的瞄准机制。这是中国农村扶贫开发历史上第一次真正将扶贫开发措施瞄准到人的创新机制。
基于市场机制的经济发展是贫困治理的必要条件，但并非充分条件。有能力的群体会在经济发展的过程中走出贫困，但是由于区域经济社会条件的差异以及不同群体在面对市场机会和市场竞争中的能力差异，一部分地区和一部分群体必然会落后于发达地区和能力强的群体，这也是展开扶贫工作的主要原因。中国过去40年大规模的贫困治理毫无疑问是在中国政府主导下进行的，这一主导作用主要体现在政府按照不同阶段根据不同地区的实际情况，制定不同的扶贫政策并提供相应的财政和物质投入。与此同时，仅仅依靠政府的投入还是不够的。因此，中国政府在农村扶贫开发的实践中探索出政府主导、全社会参与的扶贫机制。这个机制的主要内容是政府确定相应的扶贫目标、扶贫区域和扶贫对象，然后实施发达地区对落后地区的东西扶贫协作、以企业和中央机关、事业单位为主体的定点扶贫，以及民营企业和社会组织参与的社会帮扶。通过一系列行动将以政府为主体的扶贫开发扩展到全社会参与的扶贫开发。这样一种扶贫方式拓展了扶贫资源的供给渠道，增加了扶贫工作所需要的人力和组织资源，为贫困地区提供了更多促进经济发展的信息和市场机会，使贫困地区和发达地区在资源、资金、人才、劳动力等方面建立起有机的流动、对接机制。全社会参与扶贫，是中国贫困治理的重要经验之一。在经济发展不断推进的条件下，贫富差别越来越结构化。全社会参与正是国家从资源分配、人才流动和市场联系等方面进一步实施干预，以打破资源、人才以及市场等要素固化的格局，形成新的分配格局。无论是东西协作、定点帮扶还是企业、社会组织帮扶，都立足于开发式扶贫的理念，将再分配资源转化为开发性资源，从而避免在大扶贫格局下产生“福利陷阱”。中国减贫的一个主要经验恰恰在于如何尽可能避免落入“福利陷阱”，将属于再分配的资源通过一系列的制度安排转化为新的发展资源供给，从而强化开发式扶贫的机制和效果。
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发表于 2020-12-16 09:04:21
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