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金三林 曹丹丘 林晓莉 ——新中国成立70年来城乡关系的演进及启示 新中国成立70年来，城乡关系不断调整和演进。新中国成立初期建立并强化城乡二元体制，改革开放后城乡二元体制开始破除，党的十六大后统筹城乡发展，十七大后推动城乡发展一体化，十九大提出城乡融合发展方略，城乡关系一直在适时调整完善。改革的主线是不断明晰政府与市场的关系，一方面持续强化政府的公共资源配置职能，推进城乡基础设施一体化、公共服务均等化，提升乡村治理能力；另一方面持续推进城乡商品市场一体化和要素市场一体化。当前，我国正在进入城乡融合发展的加速期。新时期推进城乡融合发展，要继续坚持以处理好政府和市场的关系为主线，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，在城镇化的大格局下重塑城乡关系，实现城乡功能互补、协调发展，共同推进整个国家现代化进程。
国家现代化的过程也是城乡关系不断调整和重塑的过程。随着工业化、城镇化的发展，一些乡村衰退，一些村庄消失，这是国际普遍现象，也是现代化的必然结果。但如果乡村长期、整体性发展滞后，会造成严重的社会问题，最终影响国家现代化进程。乡村何去何从，一直是我国百年近代化、现代化进程的一个基本问题。新中国的成立，为我国乡村发展掀开了新的历史篇章，但也因城乡二元体制的建立，使乡村发展和城乡关系演进更为复杂曲折。新中国成立70年城乡关系的演进，不仅包含了一般发展中国家的二元结构转型，还包括我国特有的城乡二元体制的形成和变革。从改革开放前的城乡严重二元分割，到党的十六大后统筹城乡发展、十七大后推动城乡发展一体化，再到十九大提出建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，城乡二元体制在改革发展中不断被破除。
一、新中国成立初期我国城乡二元体制逐渐形成
新中国成立初期，国家为实现赶超目标、集中资源推进工业化，迫切需要农业为工业提供原始积累。为此，先后建立了统购统销制度、户籍管理制度、人民公社制度，并不断强化相关政策，最终形成了具有中国特色的城乡二元体制。
（一）建立统购统销制度，形成商品的二元市场
1951年国家对棉纱进行统购，1953年对粮食实行统购，并不断增加统购对象，绝大多数农产品都被纳入统购范围。同时，对矿区、城镇人口实行配给制供应。统购统销制度实现了国家对农产品的统一收购、统一供应，城乡商品交换的市场机制被取代，商品的二元市场逐渐形成。
（二）建立户籍管理制度，形成人口和劳动力的二元市场
为控制农村人口盲目进城，1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，规定农村户籍居民未经政府正式许可不能迁入城市。此后，各种社会保障制度不断与户籍制度挂钩，使户籍制度成为城乡二元体制的核心制度。
（三）建立人民公社制度，形成公共资源配置和基层治理的二元体制
为促进农业发展，我国从1953年起开始推动建立农业合作化。1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》，各地掀起了人民公社化运动的高潮。人民公社对内具有“自给自足”的经济独立性，不仅组织农民生产、分配，还承担农村基础设施建设、农村五保户供养、合作医疗等公共服务职能，以及社会管理职能；对外具有社会独立性，城乡治理分而治之开始形成。
这一时期还实现了土地从农民所有制向集体所有制的转变。1962年9月中共中央正式通过了《农村人民公社工作条例（修正草案）》（又称“农业六十条”），形成“三级所有，队为基础”的集体所有制格局，明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有”，“集体所有的山林、水面和草原，凡是归生产队所有比较有利的，都归生产队所有”。由此，奠定了生产队作为土地集体所有制所有人的基础地位。
二、改革开放以来城乡二元体制逐步破除并向城乡融合发展
1978年农村改革掀起了中国改革的大幕。尽管在改革初期，并没有将破除城乡二元体制明确为主要目标，但改革开放40年实际上也是逐步破除城乡二元体制的过程。这一过程大致可以分为以下阶段：
（一）1978—2002年以推进城乡商品市场一体化为主
1．放开城乡集贸市场，促进城乡商品流动。1979—1983年，国家一方面恢复和发展农村集市贸易，另一方面开放城市集贸市场，放宽上市商品范围，准许农民和商贩从事贩运活动。特别是1984年国务院取消了对长途贩运的限制以后，集贸市场由本地区范围内的交易发展为城乡之间、地区之间商品流通的一个重要渠道。
2．取消统购统销制度，恢复农产品的市场属性。1985年中央一号文件明确取消实施32年之久的农产品统购统销政策，即取消粮棉产品的统购；逐步取消农副产品的派购；取消统购派购以后，农产品不再受原来经营分工的限制，实行多渠道直线流通。同时，逐步放开农产品价格。这些改革使农民成为相对独立的生产经营者，农产品也从计划定价转为由市场定价，促进了农村市场的发育，使农村商品经济逐步与城市商品经济接轨。
3．发展乡镇企业，为城乡商品市场一体化奠定物质基础。20世纪80年代以后，在国家的鼓励下乡镇企业异军突起，不仅为农村剩余劳动力提供了大量就业机会，增加了农民家庭收入，也为城市和乡村提供了充足的消费品，满足了多样化的消费需求。短缺经济的告别，为国家放开对农产品市场管制奠定了物质基础。
这一时期，城乡劳动力市场一体化和乡村治理体系建设也取得积极进展。1984年中央一号文件首次提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动，不受地区限制。”此后，各种限制劳动力流动的制度逐渐放开，农民工规模迅猛扩张。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，全国开始实行“政社分开”，重新建立乡政府并作为国家行政机关的基层单位，同时在村一级设立村民委员会，村民委员会下设村民小组，分别管理本村、本组范围内的各种社会事务，并实行“政经分开”。此项改革一方面赋予了村民村务的自治权，另一方面通过“政社分开”和“政经分开”进一步理顺了基层政权组织与乡村集体经济组织的关系，乡村治理体系开始走向规范。
（二）2003—2012年以推进公共资源城乡均衡配置为主
人民公社的解体使“集体办社会事业”的基础不再存在，农村社会事业发展滞缓，城乡社会事业差距快速扩大。面对这一形势，2002年党的十六大提出统筹城乡经济社会发展，公共财政开始更多地投向农村社会事业。2007年党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2008年党的十七届三中全会提出统筹土地利用与城乡规划、统筹城乡产业发展、统筹城乡基础设施建设和公共服务、统筹城乡劳动就业、统筹城乡社会管理“五个统筹”的战略部署。这些重大方略提出后，农村公共服务和基础设施建设加快，农村劳动力进城的制度障碍也被进一步清除。
城乡公共服务均等化的推进，使农村很多公共服务实现了从无到有。在医疗卫生方面，2003年开始推进新型农村合作医疗试点，2008年在全国基本普及，2010年实现新农合的全覆盖，且筹资水平不断提高。在养老保障方面，2009年开始推进新型农村社会养老保险试点，2012年实现了新农保的全覆盖。在社会救助方面，2007年开始在全国建立农村最低生活保障制度，补助水平逐年提高。在教育方面，结合农村税费改革，建立农村义务教育经费保障机制，面向农村学生的资助政策体系不断完善，从2006年秋季入学开始全国农村真正实现了免费义务教育。同时，先后实施了村村通道路工程、村村通广播电视工程、农村饮水安全工程、农村电网建设和改造工程等重大项目，农村生产生活条件大大改善，并为后来农村电商、休闲旅游等新产业、新业态的发展奠定了坚实的基础。
这一时期，城乡劳动力市场一体化也进一步加快。2002年《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》提出“要逐步形成城乡统一的劳动力市场”。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》出台，此后相继出台了一系列维护农民工权益的政策。
（三）2013—2016年以城乡要素市场一体化改革探索为主
党的十六大以后，农村社会事业加快发展，但在制度上仍然是城乡分割的，而且城乡要素市场一体化进展缓慢，城乡二元体制依然明显。对此，党的十八大提出推动城乡发展一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。党的十八届三中全会专门对健全城乡发展一体化体制机制做出部署。此后，以土地为核心的城乡要素市场一体化改革迈出新步伐，城乡公共服务制度开始并轨。
在农村土地制度改革方面，2013年中央一号文件提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”，并开展试点。2015年，国家在33个试点地区开展农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度“三块地”改革试点，并在2019年全面推开农村土地征收、集体经营性建设用地入市改革，并深化宅基地改革试点。此外，还在规范土地流转、城乡建设用地“增减挂钩”、土地承包经营权和农民住房财产权“两权”抵押等方面进行积极探索。
这一时期，城乡公共服务制度并轨也取得积极进展。2014年建立统一的城乡居民养老保险制度，在制度模式、筹资方式、待遇支付等方面实现城乡一体化。2016年开始推进城乡居民医疗保险制度并轨，2018年基本完成制度整合。在公共卫生经费保障等方面，也实现了城乡标准统一。农村居民在基本公共服务方面能享受到制度上的均等。
（四）2017年后从城乡发展一体化向城乡融合发展
2017年，党的十九大在总结国内外城乡发展经验的基础上，着眼于当前城乡关系发展实际和未来城乡关系发展趋势，提出实施乡村振兴战略、建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。当年年底召开的中央农村工作会议进一步提出，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。我国城乡发展战略，由统筹城乡发展、城乡发展一体化，再次上升到城乡融合发展。
三、城乡融合发展提出的必然性及新要求
城乡融合发展是对统筹城乡发展、城乡发展一体化战略的继承和升华，既具有鲜明的时代特征，也具有鲜明的目标导向、问题导向和价值导向。
（一）推进城乡融合发展是全面建设社会主义现代化国家的必然要求
1．推进城乡融合发展是实施乡村振兴战略、实现“两个一百年”奋斗目标的客观需要。实现第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会，短板在农村，难点是农村贫困人口脱贫；实现第二个百年奋斗目标，全面建设社会主义现代化国家，短板仍然在农村，难点是实现农业农村现代化。当前，我国乡村常住人口还有5．64亿人，到2035年基本实现现代化时，仍会有约4亿人居住在乡村；即使到2050年，依然有几亿人居住在乡村。如果不进一步破除城乡二元体制、推进城乡融合发展，城镇化的虹吸效应会让乡村一步步走向衰落，乡村就不可能同步实现现代化，乡村振兴战略目标就无法实现，整个国家也无法实现全面现代化。
2．推进城乡融合发展是破解城乡二元问题、释放乡村活力的迫切要求。新中国成立70年来，我国农业农村发展取得举世瞩目的成就，但城乡发展不平衡、乡村发展不充分的问题仍然突出，是新时代我国社会主要矛盾的突出表现。从城市看，以城带乡的功能还不强。长期以来形成的二元户籍制度以及依附于其上的二元福利制度，阻碍了农民市民化进程，数亿农民工徘徊于城乡之间，半拉子城镇化、不彻底的转移，不仅影响城镇健康发展，也影响农业经营规模的扩大，阻碍农业劳动生产率的提升，农业比较效益长期处在较低水平，进而又将优质要素资源不断挤出乡村，影响乡村经济社会的发展。从乡村看，活力没有充分发挥。乡村基本公共服务在制度层面取得积极进展，但服务水平和质量仍然较低；乡村基础设施落后，污水处理普及率还很低，无害化卫生厕所普及率也不高，城乡人居环境差距还很大；城乡要素市场一体化还处于试点阶段，人、地、钱总体上还处于从乡村向城市单向流动状态，导致乡村严重“失血”、活力不足。解决这些问题，迫切需要建立健全城乡融合发展制度和政策。
3．推进城乡融合发展是尊重乡村发展规律、认识乡村价值的必然结果。在传统观念中，乡村是农业生产之地、农民生活之地。但从国际经验看，乡村是有其自身发展规律的，乡村的价值和功能是会变化的，会随着经济社会的发展而不断丰富。西方社会对于乡村价值的认知，总体遵循着从“生产主义”到“后生产主义”再到“多功能乡村”的演化路径。总体看，随着收入水平的提高，城乡居民对生态、文化产品的需求会快速增长；城镇化发展到一定水平后，乡村的稀缺性会日益显现；粮食安全保障能力显著提升后，农业和乡村的多种功能得以发挥。中国特色社会主义进入新时代，我国乡村的经济价值、生态价值、社会价值、文化价值和政治功能日益显现。乡村是涉农二三产业的发展载体，也在成为一些高科技产业的新发展空间，能为建设现代化经济体系开辟新领域。乡村是生态产品的主要供给者，能提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的良好生态环境需要。乡村有数亿人口居住，拥有庞大的传统治理资源，能为整个社会和谐稳定、有效治理发挥巨大作用。乡村是中华民族5000年文明的发源地和主要传承地，农耕文明是中华文明的根，乡村文化关系着民族文化和民族精神的维系，亿万农民对中国革命、建设、改革做出了巨大贡献。必须科学把握乡村发展规律，全面认知和充分发挥新时代乡村的价值和功能，不仅要补乡村的短板，更要扬乡村的长处，实现城乡功能互补、融合发展。
（二）推进城乡融合发展是我国经济社会发展进入新阶段的客观趋势
1．我国经济社会发展进入新阶段为推进城乡融合发展提供了良好的环境。我国人均GDP从2002年的1149美元提高到2018年的9732美元，已进入中上等收入国家行列，正在向高收入国家迈进。随着城乡居民收入水平大幅提高，消费结构也不断升级。2018年城镇居民人均可支配收入达39251元，农村居民人均可支配收入为14617元；而教育文化娱乐消费支出从2002年的902元/人上升到2018年的2974元/人。数量庞大的人口对健康食品、生态产品、文化产品的需求，为强化以城带乡作用、促进城乡商品要素双向流动创造了巨大空间。
2．农村生产生活条件的大幅改善为推动城乡融合发展奠定了坚实基础。随着政府投入的加大，农村基础设施极大改善。2017年农村集中供水普及率已接近70%，电网基本实现全覆盖；农村公路总里程达400万公里，是2002年的3倍，建制村基本实现了通硬化路；农村信息网络基本普及，平均每百户拥有移动电话数量已超过城市居民。农村生产生活条件的改善、特别是交通和互联网的普及，极大增强了城乡之间的连接性，使城乡间人员、商品、要素、信息的双向流动更加便利。
3．粮食生产能力大幅提升使乡村多元价值得以发挥，城乡融合发展成为可能。国家持续实施“藏粮于地、藏粮于技”战略，粮食生产能力大幅提升，人均粮食产量从2002年的357公斤提高到2018年的471公斤，谷物自给率一直保持在95%以上的水平。粮食生产能力的提升，使乡村有更多资源用于发展新产业、新业态，拓展生态、文化等多种功能，吸引更多城市资源下乡，促进城乡融合。
（三）城乡融合发展具有更丰富、更深刻的内涵和要求
城乡融合发展是将城市和乡村放在平等的地位，全面推动城乡经济、社会、文化、生态、治理各领域的制度并轨、体制统一，加快城乡要素市场一体化，让公共资源在城乡之间均衡配置，生产要素在城乡之间双向流动，生产力在城乡之间合理布局，治理资源在城乡之间科学调配，充分发挥城乡各自的功能，形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。需要指出的是，城乡融合发展不是城乡一样发展，强调的是城乡之间的制度一体、市场统一、互联互通、机会均等。即使实现了城乡高度融合，城乡之间的差距、不同乡村之间的差距仍然存在，但这种差距主要是基于区位条件、人力资本等因素导致的客观差距，而不是由于城乡身份、所有制身份导致的制度性差距。
城乡融合发展既坚持统筹城乡发展的方法，坚持城乡发展一体化的目标，同时又有更高的要求。城乡融合发展在理念上，既重视城市集聚人口、集聚财富、集聚技术，带动经济发展的功能；又注重乡村是生态屏障，为居民提供农产品，传承历史文化等功能。强调城市和乡村具有平等的地位，二者是相互补充、相互依赖、相互促进的关系，新型城镇化和农业农村现代化应该也能够同步发展。城乡融合发展在方法上，要求把城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、政府治理等方面相互融合和共同发展。城乡融合发展在政策要求上，强调农业农村优先发展，推动公共资源更多向乡村配置；注重城乡联动改革、扩大双向开放，实现要素在城乡之间自由流动和平等交换；更加重视推进乡村治理体系和治理能力现代化，缩小城乡治理能力差距。
四、促进城乡融合发展的建议
无论是改革开放前城乡二元体制强化导致的弊端，还是改革开放后破除城乡二元体制带来的活力；无论是发达国家的成功经验，还是掉入“中等收入陷阱”国家的失败教训，都深刻昭示我们，在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系在一定程度上决定着现代化的成败。在决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的整个进程中，都必须科学把握好城乡关系，根据经济社会发展所处的阶段，及时调整完善相关制度和政策。改革开放以来，我国城乡二元体制在改革中逐步被破除。改革的主线是不断明晰政府与市场的关系，一方面持续强化政府的公共资源配置职能，推进城乡基础设施一体化、公共服务均等化，提升乡村治理能力；另一方面通过明晰产权、培育主体、放开价格，持续推进城乡商品市场一体化（主要是农产品）和要素市场一体化（人员、土地、资金、技术等）。当前，我国人均GDP接近1万美元，城镇化率接近60%，乡村生产生活条件大幅改善，乡村的稀缺性和投资价值日益显现，市场驱动的城乡要素流动开始加快，我国总体上正在进入城乡融合发展的加速期。新时期推进城乡融合发展，要传承改革开放40年的成功经验，坚持以处理好政府和市场的关系为主线，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，在城镇化的大格局下重塑城乡关系，实现城乡功能互补、协调发展，共同推进整个国家现代化进程。
（一）继续发挥好政府在公共资源配置方面的作用
坚持把社会事业建设的重点放在农村，促进城乡公共服务制度并轨、标准统一、设施均衡，推动农村基础设施提挡升级和长效管护，逐步实现城乡公共服务均等化和基础设施联通化。特别是要健全城乡统筹的基本公共服务经费保障机制。根据国家基本公共服务清单和服务标准，合理划分中央和地方财政事权与支出责任。公共教育、公共卫生等涉及人力资本培育、群众健康的公共服务项目，应以中央为主要承担者。社会救助等兜底性公共服务，中央政府也要承担部分支出责任。完善转移支付制度，缩小地区间财力差距，提高县级财政保障能力。扩大省管县范围，加大省级政府转移支付对省域内公共服务财力差距的调节力度。
（二）继续强化城市对乡村的辐射带动作用
在现代化进程中，城镇和乡村各自具有不同的功能，城镇可以为乡村发展提供广阔的市场（农产品进城和城市消费下乡等）、要素支持、技术支撑。可以说，城镇化水平越高，城市对乡村的带动作用越强，城乡融合发展程度越高。在现阶段，我国仍处于城镇化快速发展时期，人口向城市转移仍然是大趋势，必须继续推进新型城镇化，进一步强化以城带乡。首先，要提高城镇化水平和质量。我国常住人口城镇化率才60%，户籍人口城镇化率不到45%，在中西部地区这两个比重更低。要坚持以人为本，适应我国产业布局调整的新趋势，完善户籍制度改革配套政策，鼓励农民工就地就近市民化。其次，要完善城乡一体的空间布局体系，推动产业、人口、设施在县城—集镇—特色小镇—中心村—居民点形成梯度布局。特别是要加强集镇和特色小镇的建设，当好乡村商品进城和城市资源下乡的中转站，使城市的辐射带动效应能直抵乡村。
（三）推动城乡联动改革、扩大双向开放
既要适应城乡人口双向流动的大趋势，深化农村土地和产权制度改革，增强开放性和流动性；又要健全城市科技、人才、资本下乡的激励机制，促进更多要素向乡村流动，逐步实现城乡要素自由流动和平等交换。特别要为人口双向流动创造更好的制度环境，既要提升进城农民工的公共服务，也要解决城里人在乡村的公共服务问题。如，城市老年人在乡村养老、医疗的问题，乡村新就业人员、专业人才参加城市社保的问题，乡村创业人员的子女教育问题等。要加快完善面向乡村的异地就医结算、异地参保体系，更好地吸引城市市民下乡、农民工返乡、“新乡贤”回乡，吸引更多的人才、凝聚更多的人气促进乡村振兴。
（四）建立健全农业农村优先发展体制机制
相比较于城市，乡村还是短板，实现城乡融合发展，必须做到农业农村优先发展。要尽快出台落实农业农村优先发展总方针的具体政策和考核机制，使各级党委和政府都能从干部配备、要素配置、资金投入、公共服务上优先保障农业农村发展，让农业农村优先发展成为各级党委和政府的行动自觉和制度规则，以农业农村优先发展促进城乡融合发展。
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发表于 2019-10-15 11:20:19
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