​涂圣伟:县域内率先破除城乡二元结构:现实价值与实现路径

​涂圣伟（中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所研究员）

城乡二元结构是传统经济向现代经济演进过程中的普遍现象。新中国成立以来，我国城乡二元结构的形成与固化，主要源于重工业优先发展的赶超型经济发展战略，以及相应实施的一系列城乡分离的制度性安排，由此带来城乡分立发展和城乡差距不断拉大。随着改革开放以来我国国民经济的持续快速增长，城乡关系出现缓和态势，但二元结构转化却相对滞后，成为影响经济社会稳定发展的重要挑战之一。加快推动城乡二元结构转化已经成为共识，但是，如何才能从根本上破除城乡二元结构，以及从何处着手破除城乡二元结构，依然存在不同认识。2022年中央农村工作会议提出，要破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，促进发展要素、各类服务更多下乡，率先在县域内破除城乡二元结构。将县域作为战略突破口，为破除城乡二元结构提供了新思路和方向。那么，县域为什么具有率先破除城乡二元结构的现实性和可能性，如何在县域率先破除城乡二元结构，目前尚缺少理论层面的统一认识和系统阐述，需要进一步深入讨论。

一般认为，城乡二元经济结构是部门分工水平差异的产物，其反差源于部门个人专业化水平、迂回生产程度和产品种类数的不同。但是，我国城乡二元结构的形成不仅存在西方二元经济理论阐述的普遍性原因，也具有历史和制度原因导致的特异性，还包括除分工深化、市场成长以外的制度性因素。而且，城乡二元结构不仅仅局限于二元经济结构层面，还渗透到政治、社会、文化等诸多方面。客观地看，城乡二元结构是历史的产物，其能够有效组织动员国家工业化所需的巨大资源和投入，从而在较短的时间内建立起一个比较完整的工业体系，但同时也带来诸多问题，至今仍影响深远。随着我国改革开放进程不断深入，城乡二元结构虽然在持续转化，但总体上依然比较滞后。

通过测算二元对比系数和二元反差指数发现，我国城乡二元结构总体呈现转化态势，但仍有很大改善空间。1978—2022年，二元反差指数从0.42下降至0.17，特别是2004年以来下降趋势比较明显，表明城乡二元结构在逐步转化。但是，二元对比系数呈现波动徘徊态势，仅从0.16增加至0.25（见图1），表明二元结构转化依然存在不少挑战。

同时，在城乡二元结构转化过程中，其表现形态也发生了一些重要变化，归纳起来主要有以下几个方面：

一是城乡要素交换不平等。从历史角度看，城乡差别随着社会分工、阶级分化和城市的形成而逐渐产生，城乡之间要素价格、边际报酬等差异，构成城乡要素流动和交换的客观基础。我国城乡二元结构最先体现为工农业产品不等价交换和要素流动限制，主要目的在于支持低成本的工业化和城市发展。此后，随着城乡商品交换关系的改善和要素流动逐步松绑，二元结构矛盾集中体现为城乡要素不平等交换，包括要素财产权利不对等、城乡要素市场二元性和要素收益分配不公平。同时，资源要素由乡到城的长期单向净流出，造成农业农村发展活力和动力不足。尽管通过政策的持续支持和引导，我国城乡要素平等交换和流动格局已经得到很大改善，更多资源要素开始向农村汇聚，但由于制度性障碍没有根本破除，城乡统一的要素市场体系尚未完全建立，城乡要素有序流动和优化配置的局面还没有完全形成。

二是城乡公共资源配置不均衡。现阶段我国城乡发展差距大，最直观的体现是基础设施和公共服务差距大。这种差距不仅影响农民的实际获得感，同时也使城乡在发展机会和发展能力上的差距进一步拉大。尽管近年来我国公共资源向“三农”配置的力度逐步加大，但对农村的覆盖范围和深度与城市相比还有不小差距，城乡基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等二元特点还比较明显，乡村基础设施的建设标准依然偏低，城乡居民在教育、医疗、社会保障等领域享受的公共服务水平差距依然较大。例如，2021年，我国每万人拥有城市卫生技术人员99人，农村为63人（见图2）；城市每万人医疗机构床位数74.73张，农村为60.09张。

三是城乡经济循环不畅通。城乡二元结构还体现为城乡功能地位不对等在城乡关系中总体上依然处于从属和被动地位。乡村是一个具有自然、社会、经济特征的地域综合体，有着不可替代的重要功能，但长期以来，乡村更多以居住单元形态存在，农业主要以生产功能为主。在城乡功能体系中，乡村主要保障食物生产，为工业化、城镇化供应资源要素，以及为农民工在城乡“可进可退”提供回旋空间，进而扮演着劳动力蓄水池和社会稳定器角色，农业多种功能、乡村多元价值没有得到充分开发，城乡在生活、生态、文化等多重功能上没有充分耦合，三次产业之间的关联效应和融合水平不高，生产和消费的衔接不畅通，城乡经济尚未形成互促互进、共生共存的关系。

四是城乡居民收入差距较大。城乡二元结构很大程度上体现在经济层面，其表征是城乡部门之间的生产率差距，以及由此带来的城乡居民收入差距。尽管近年来我国城乡居民人均可支配收入比值呈现下降态势，但收入绝对差距并没有缩小，反而在逐步扩大，二者的差值自2008年突破1万元后，到2022年扩大到2.9万元（见图3）。从国际比较看，我国城乡收入差距也是明显偏大的。东亚小农国家的日本、韩国在成为高收入国家时，农民收入普遍高于城镇家庭，或较为接近，城乡收入差距变动处于一个相对稳定时期。与此同时，我国农村居民内部的收入差距也在扩大，2022年，我国高收入组与低收入组农村居民人均可支配收入差值超过4万元。

与大中城市相比，在县域内率先破除城乡二元结构的成本更低，也更有基础和条件。本文从必要性、必然性和可能性三个维度，来阐述率先在县域内破除城乡二元结构的基本逻辑。

率先在县域内破除城乡二元结构，不仅有利于畅通城乡经济循环，为“城乡中国”转型提供社会稳定基础，同时还为实现共同富裕创造条件，具有现实意义和价值。

1.生产率提升效应：优化城乡要素配置，促进农业部门与非农业部门劳动生产率收敛

我国二元经济结构集中表现为城乡人均收入差距，二元经济结构转化的主要影响因素是劳动生产率差距和劳动参与率差距。过去数十年来，劳动力大规模从低生产率部门（农业）向高生产率部门（非农产业）转移，支撑了改革时期劳动生产率和全要素生产率的迅速提高，成为经济增长的动力源泉。城乡资源要素重新配置成为解释中国经济增长奇迹的重要变量，但在这一过程中，城乡部门的劳动生产率并没有明显收敛，不仅与传统经典理论不符，也与发达国家的实践不同。截至2022年，我国第一产业、第二产业的比较劳动生产率分别为0.3和1.39（见图4），二者差距仍然较大。

我国农业比较劳动生产率提高缓慢，关键原因是制约城乡要素配置的深层次体制机制性障碍还没有被破除，进而影响到资源配置效率的整体提升。县城是城乡要素跨界配置的天然载体，率先在县域内破除城乡二元结构，深化城乡要素配置市场化改革，推进要素平等交换、双向流动，增强县城服务城市要素入乡发展、城市人口入乡消费的保障功能，不仅有利于促进技术、资本、人才、信息等要素向农村良性汇聚，提高农业劳动生产率，同时，也有利于促进城乡间生产、流通、分配、消费的良性循环，产生规模经济效应和溢出效应，带动农村工业化和市场化发展，促进农业农村现代化。

2.社会稳定效应：提升县城综合承载能力，促进形成城乡社会“再稳定”机制

在我国过去多年的快速城镇化进程中，农业转移人口在城乡之间可进可退，事实上形成了一种应对经济社会发展风险挑战的“安全阀”机制。让农民保留一亩三分地，遇到经济危机等较大的外部冲击而在城市难有收入时，农民回家还能有地种、有饭吃，进而避免大规模失业影响社会稳定；当经济恢复后，大量农民工又可返回城市打工就业。对于这种“安全阀”机制以及由此产生的影响，不同学者持有不同看法。部分人认为农村“一亩三分地”带来的底线生存能力，让农民工可以进退有据，从而为我们应对风险挑战提供了回旋余地和特殊优势，必须长期坚持下去。也有人认为，正是由于城市社会保障体系不健全，才使得农民工不得不在城乡之间“两栖”流动，这事实上让农村承担了社会稳定或城镇化的部分成本，是一种有失公平的现象，而且还导致农村土地制度改革推进滞后，需要适时进行调整。

尽管认识还有待统一，但现实情况的变化却对这种稳定机制提出了新要求。近年来，随着我国农民工群体的新老代际更替，越来越多的新生代农民工由于更加偏好定居城镇、大城市落户和居住成本高、缺少务农经验等原因，往往会选择在县城买房安家，未来大中城市与县城之间的人口双向流动会更加频繁。由此，如何提高县城综合承载能力，从而使县城具备类似农村“一亩三分地”带来的底线生存能力和兜底保障能力，使人口在大中城市与县城之间可进可退，进而重塑城乡社会稳定机制，是一个值得探讨的问题。率先在县域破除城乡二元结构，增强县域发展的要素保障和资源配置能力，提高县城综合承载能力，增加就业和收入机会，吸引新生代农民工定居安居，进而形成产业发展、就业增长、人口集聚、市场扩大的良性循环，促进就近城镇化，有利于破除“进不了的城、回不去的村”隐藏的社会稳定风险。

3.社会福利效应：增强人口—设施（服务）匹配性，促进城乡公共资源空间配置效率提升

县域发展与生产性、生活性公共产品的配置状况紧密相关，公共产品配置不仅影响着县域资源配置效率，而且影响着城乡居民的福利水平。率先在县域破除城乡二元结构，推进城乡公共资源一体化均衡配置，对提高公共资源配置效率和城乡居民整体福利水平具有积极意义。理论和实践均表明，基础设施和公共服务设施建设只有在充分考虑不同区域人口密度的基础上，才会更加高效，否则，就可能造成不必要的闲置浪费。在我国城乡二元结构体制下，事实上存在城乡两种不同的资源配置制度，进而造成城乡居民基本权利和发展机会的不平等。

为了改变这一局面，近年来我国公共资源向乡村配置的力度不断加大，城乡基础设施互联互通、公共服务共建共享的水平不断提升，但人口流动与公共服务资源错配的现象尚未根本改变。甚至由于公共基础设施配置和基本公共服务标准不合理，部分乡村出现在“空心村”无效投入、搞齐步走低效投入等现象，造成有限的公共资源无法发挥应有效用。当前，我国城乡形态仍在不断变化，农村平均人口数量逐渐减少，且向县城集聚态势更加明显，率先在县域破除城乡二元结构，统筹县乡村公共资源配置，提升人口—设施（服务）匹配性，有利于提高公共资源配置效率，改善城乡居民整体福利水平。

目前我国一半左右人口居住在县域，5亿多农村人口中的大部分居住在县域内的乡村地区。县域的结构特点、空间特质与功能优势，决定县域是破除城乡二元结构的关键场域和契合单元。

1.县域涵盖县城、集镇、村落等多层次空间载体，具有率先破除城乡二元结构的空间优势

户籍制度是我国城乡二元结构生成的制度基础之一，是造成城乡分割的制度根源。破除城乡二元结构，必须改革户籍制度以及附着其上的社会福利制度、公共服务制度，使人口能够在城乡之间自由迁徙，平等享有各项基本公共服务和社会福利。然而，由于我国城镇化是人口规模巨大的城镇化，在大中城市的异地城镇化面临高昂的市民化成本，不管是对农业转移人口，还是对吸纳农业转移人口较多的地区而言，都带来较大压力。由此造成大量农业人口长期处于“两栖”状态，在城镇享受的权利和便利与城镇户籍人口也有较大差距，从而形成城乡二元结构与城市内部二元结构并存局面。相比而言，我国多数县城的户口迁移限制已经大幅放宽，县域内城乡公共服务一体化水平已经得到明显提升，近年来越来越多的农民选择向县城集聚，并在县城购房安家。通过推进以县城为重要载体的新型城镇化建设，可以率先实现人口的自由迁徙和基本公共服务、福利待遇的均等享有。

2.县域是城市经济和农村经济的联结点，具有率先破除城乡二元结构的经济基础

城乡二元经济结构，实质上是城市经济和农村经济不能有效融合而形成的经济结构。破除城乡二元经济结构，必须改变城市经济与农村经济二元并立局面，通过城市经济与农村经济融合发展，促进城乡资源要素优化配置和劳动生产率差距缩小。相比城市经济而言，县域经济包含国民经济一、二、三产业各部门，涉及生产、流通、交换、分配等各环节，是一个要素完整、功能齐备的经济单元，具备独立运行、自我循环能力。县城既能作为承接大中城市产业转移的载体，也能成为集聚农村生产要素的平台，是城市与乡村、工业和农业的联结点，可以为城市经济与农村经济融合发展提供支撑。事实上，随着新型城镇化和乡村振兴的逐步推进，大中城市疏解产业向县域延伸，农产品加工业、农业生产性服务业向县城集聚的趋势更加明显，一些联动城乡的优势特色产业集群逐步形成，成为县域经济新增长点。

3.县域是相对独立、结构完整的发展与治理空间，具有率先破除城乡二元结构的治理条件

县域是国家治理体系中的基础单元，在经济发展中具有经济区域的地理意义，在文化演变中具有文化模块意义，在社会稳定中也具有相对独立的政治单元意义。自秦以来，县一直是最稳定、最基本的一级行政建制。县域治理体制既能与国家治理体制、地方治理体制有机衔接，又能很好地对接和适应基层社会，推动自上而下政策措施的落实和自下而上问题需求的解决。推进城乡二元结构转化，涉及城乡人口分布、生产力布局、公共服务资源配置、基础设施建设、生态环境保护的综合统筹，这必然建立在城乡一体化治理能力基础上。县域涵盖城镇地区和乡村地区，具有比较成熟的组织形态，通过体制机制创新，可以对群众进行广泛地组织动员，对县域内的人力、物力、财力、政策等资源进行有效整合和配置。

从基础条件看，县域内城乡二元结构呈现改善态势。近年来，随着工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系逐步建立，城乡融合发展持续走向深入，传统的城乡空间边界、产业发展边界等渐趋模糊，城市与乡村之间的商品、要素交换更加频繁，资本、技术、信息等向县域汇聚的态势更加明显，生产、流通、分配、消费的良性循环正在逐步形成。同时，县域内城乡交通、供水、信息通信网络、广播电视、物流体系建设等一体化程度在不断提升，教育服务、公共文化服务、医疗卫生服务、社会保障均等化程度也在持续改善，农民到县城居住、向县城集聚的现象更为普遍，在县域内率先破除城乡二元结构的条件更加成熟。

从技术条件看，新技术变革赋能县域城乡融合发展。以新一代信息技术为代表的技术变革，正在推动城乡生产网络、社会网络、创新网络、生活网络持续演化，交通运输技术、信息技术等融合发展，改变了要素流动与空间配置路径，城乡之间的组织和连接方式也在发生变化。同时，人工智能、5G等新技术的发展和应用，促进产业、交通、生态、生活、公共设施等空间布局和功能深度融合，催生出一系列新产业、新业态，为加快塑造县域一体化空间格局、推动县域经济升级、促进城乡公共资源均衡配置提供了积极条件。此外，数字技术推动县域城乡公共服务供给方式创新， “互联网+教育”“互联网+医疗”等促进了城乡公共服务均等化，使农村居民能够享受到更多优质教育、医疗等资源。城乡数字治理一体化建设，也提高了县域治理现代化水平。

从制度条件看，重大改革促进县域城乡融合发展。从根本上而言，破除城乡二元结构必须依靠深化改革。近年来，以县城为重要载体的新型城镇化建设、要素市场化改革、高标准市场体系建设等，为县域发挥比较优势、开展综合改革试验提供了更为良好的制度环境。以土地制度改革为例，嘉善县作为全国唯一的县域科学发展示范点、浙江省首批新时代乡村集成改革试点县，自2015年开始探索实施强村带弱村的“飞地抱团”发展模式，发挥县镇两级统筹作用，将全县各村（社区）的零碎土地指标、资金等，以及“强村计划”每年分配给各个镇村的土地，统一归集后“腾挪”到更优质的区域，统筹布局“两创中心”，联合发展规模型、集聚型、生态型“飞地”项目，实现县域资源要素的统筹配置，促进了县域经济和农村集体经济的发展。重大改革要取得实质性进展，需要付出必要的成本，而在县域内率先进行破除城乡二元结构的改革探索，付出的成本相比大中城市会更低一些。

破除城乡二元结构，不仅面临解决要素流动和财富享益的经济困境，而且同时面临着历史遗产和制度基因的双重裹挟。以县域为突破口，率先破除城乡二元结构，依然面临一些困难和挑战。

县级治理能力对破除城乡二元结构具有重要意义，而县级治理能力在很大程度上又取决于县级资源整合配置能力。目前，县级资源整合配置能力总体上还不够高。一方面，获取公共资源分配的权限不够。目前，我国事实上实行的是按行政等级配置公共资源的管理体制，公共资源配置与行政级别挂钩，不同行政等级的城市拥有不同获取资源分配的权限，高行政等级城市获得公共资源的能力更强，从而导致城市之间因行政等级不同而出现公共服务水平差异，进而导致城市人口出现向大城市一侧的偏态分布。县城在城镇体系中的等级比较低，可支配的公共资源有限，难以进行高水平基础设施和公共服务设施建设。另一方面，县级资源整合使用的自主权不够。县级政府在资源整合配置中自主性的大小，在很大程度上影响着资源使用效率。目前，国家各种资源源源不断地输入农村，但多是以“条条管理”部门为主渠道输入基层，过于专项化、严苛的资源管理制度使得县域政府资源使用效果打了折扣。

我国城乡二元经济结构转化滞后，一个很重要的原因是县域工业化进程滞后，导致县域经济系统无法有机整合起来。张培刚认为，工业化是国民经济中一系列生产函数（或生产要素组合方式）连续发生由低级到高级的突破性变化（或变革）的过程，不仅包括工业现代化，也包括农业现代化。长期以来，我国传统工业化战略下资源、产业高度集中于大中城市，但大中城市发展对县域经济的“涓滴效应”并不明显，甚至不少大中城市产业成熟度不高，依然对县域资源要素存在虹吸效应。县域工业化不够，导致经济体系单一化、碎片化，农村经济几乎变成了单纯的传统农业。走出城乡二元经济困境，必须推动工业化、城镇化“重心”下移，加快县域新型工业化。从实践看，部分县域在推进新型工业化过程中，又出现过早去传统产业、过度追求全产业链建设、片面强调“高精尖”等现象，与城市经济进行同质竞争，走入了发展误区。

要素自由流动和优化配置，是推动城乡二元经济结构转化的内在动力，也是城乡融合的首要特征。从实践看，市场化建设水平越高，要素配置市场化程度越深的地区，城乡二元经济结构打破得就越快，城乡融合程度也越高。当前，我国城乡二元经济结构转化滞后，城乡要素错配是重要原因，而根源又在于要素市场化配置改革滞后。近年来，随着我国要素市场化配置改革的推进，更多的资源要素开始向农村汇聚，但由于制度性障碍没有根本破除，农村各类要素市场发育普遍滞后，城乡统一的要素市场体系尚未完全建立，产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场体系基础性制度存在明显短板，导致要素价格难以真实灵活地反映市场供求关系、资源稀缺程度，制约了城乡要素在更大范围、更宽领域和更深层次进行平等交换和优化配置，突出表现为城乡土地产权的二元并立、市场进入不平等等问题，影响到城乡融合发展和乡村振兴。

县城连接城市、服务乡村，是县域经济的重要空间载体，是破除二元结构、实现城乡融合发展的关键。不论推动城乡要素有序流动、产业协同发展，还是提高公共服务配置效率，都离不开县城的重要载体作用。县城发展质量高低，在相当程度上影响甚至决定着县域经济发展水平以及城乡融合进程。在县域内率先破除城乡二元结构，亟需突破县城低水平发展困境。现实中，我国不少中西部县城主导产业依然比较单一，经济活力不够，导致就业吸引力和承载力不强，进而造成人口资源外流，消费需求减少，从而造成产业转型升级更加困难，最终陷入低水平发展局面。县城综合承载能力和服务能力不强，使其很难承接中心城市非核心功能疏解，不能有效满足农民日益增加的到县城就业安家的需求。县城缺乏服务带动乡村的能力，难以为城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供高效服务保障。

双向有序流动是城乡要素合理化配置的前提，而这又建立在城乡双向开放的基础上。改革开放以来我国城乡二元结构的转化过程，事实上也是一个城乡双向开放的过程。城市向农村开放，使大规模农村劳动力向城市流动，提高了城乡要素配置效率，但也使农村要素长期净流出，即单向由乡到城，造成城市繁荣而农村发展相对迟缓。近年来，为了支持乡村振兴发展，通过构建系统性、针对性和实效性更强的强农惠农政策支持体系，积极引导要素向乡村流动，过去要素单向流出乡村的局面已经有了很大改善，但难言根本扭转，这在一定程度上与乡村向城市的开放不充分有关。客观地看，各方面对乡村向城市开放的关注更少，甚至有观点认为乡村不存在对城市的开放问题，进而导致对破除城市要素入乡过程中的障碍和堵点缺少必要的、系统的政策供给，包括但不限于入乡群体用地保障、财产权益保护等。实现城乡要素双向流动，需要扩大城乡双向开放，既消除要素由乡入城的制度性和政策性障碍，同时，也要创设城市资源要素向乡村有序流动的积极条件。

率先在县域内破除城乡二元结构，要加快健全城乡融合发展体制机制和政策体系，赋予县级更多资源整合使用的自主权，增强改革的系统性、整体性、协同性，着力促进城乡融合发展。

城乡二元结构能不能够得到有效破除，效果可不可持续，很大程度上取决于县域是否具备较强的公共资源整合配置能力。近年来，一些地区开展的以下放经济社会管理权限为主要内容的强县域改革，尽管不是以破除城乡二元结构为指向，但客观上增强了县域发展能力和活力，对改善城乡关系起到了积极作用。然而从实践看，如果不改变按行政等级配置公共资源的管理体制，简单进行放权并不足以使县域形成自我发展、自我循环能力。面对率先破除城乡二元结构的系统性改革任务，必须拓展县域改革的层次和范围，以提升县域公共资源整合配置能力为重点，加快推进县域治理体系和治理能力现代化。首先，推动公共资源配置与城市行政等级逐步脱钩，向按照实际服务管理人口规模配置转变，增强县域公共资源分配权限，健全县级基本财力保障制度，增加对县级财政的一般性转移支付。其次，以改革创新和制度建设、能力建设为抓手，统筹推进扩权强县和强县扩权改革、镇街体制改革、农村综合改革，提高县域整体治理能力。最后，深化扩权强县赋能，增强县域经济决策权、资源配置自主权和社会管理权，在财政资金使用、自然资源利用、机构编制资源配置等方面，加大县域整合统筹力度，提升县域发展能力。

破除城乡二元结构，必须扩大城乡双向开放，畅通县域内城乡人口和要素流动，使愿意落户县城的农业转移人口能够顺利落户，平等享受合法权益，顺利融入城市；愿意下乡的人群在乡村的权益得到合理保障，能够参与乡村社会治理，顺利融入乡村。为此，应在县域率先破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，深化要素市场化配置改革，构建城乡统一的要素市场体系，健全要素市场运行机制，打通城乡要素自由流动的制度性通道，促进发展要素、各类服务更多下乡，提高城乡要素配置效率。针对劳动、资本、技术等流动性要素，重点在进一步消除要素流动的制度壁垒；针对土地等不可流动要素，重点需要赋予对等的要素财产权利、构建城乡统一市场体系。特别是要结合未来农业转移人口在县城就近城镇化和城市人口下乡的需求，推动城乡土地资源统筹整合和优化配置，让人口流动与土地权益流转匹配起来，有效保障县城建设和乡村振兴合理用地需求。此外，推动要素市场化配置改革，需要协同推进城市财税制度、农村社会保障制度、农业转移人口市民化成本分担机制等配套性改革，积极创设有利条件。

城乡规划管理脱节既是城乡二元结构的重要表现，也是城乡二元结构难以破除的重要原因。为此，需要切实解决规划上城乡脱节、重城市轻农村的问题，构建县域城乡一盘棋的规划管理和实施体制，将工业和农业、县城和乡村作为一个整体进行统筹，在县域内率先破除城乡分割的规划格局。同时，破除城乡二元结构，需要发挥城乡各自不可替代的功能，推动城乡在工作条件、收入水平、居住环境、社会待遇等方面等值化，促进人口在城乡之间自主迁徙、劳动力在工农之间自由转换、要素在部门之间有序流动。不论进城人群，还是下乡人群，都能公平公正地享受公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活，实现社会接纳和心理认同。为此，应适应县域人口结构和城乡社会形态变化，加大县乡村公共服务资源投入和统筹配置力度，优化县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，推动城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村覆盖，城镇现代文明向农村辐射，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，建设宜居宜业和美乡村，让县城更具承载力和包容性，让农村基本具备现代生活条件。

工业化是县域经济发展的必由之路。然而，如果将工业化狭义理解为发展工业，或者提高工业在国民收入和就业结构中的比重，就可能造成县域产业结构的扭曲失衡。工业化的本质是产业化和专业化，包括农业、工业和服务业各部门的整体升级。发展壮大县域经济，必须加快推进县域工业化，培育特色支柱产业。当前条件下推进县域工业化，必然要走新型工业化的道路，推动生产要素、资源环境与生产方式的系统性、整体性变革，强化城乡产业分工协作，促进一二三产业融合发展，促进两部门劳动生产率的逐步收敛，并推动城乡二元经济结构转化。为此，应立足资源禀赋、发挥比较优势，加强县域空间、产业、人口统筹，发展壮大农产品精深加工、农业生产性服务业、一般性制造业等挖掘本地资源或服务本地发展需求的产业，促进生产、流通、分配、消费在县域内动态循环，发展壮大县域经济。

县城作为城乡融合发展的关键纽带，其综合服务能力强弱，对破除城乡二元结构至关重要。针对县城综合承载能力和治理能力普遍较弱的现实，应围绕强化连城带乡枢纽功能、提升经济和人口承载能力，因地制宜补齐县城短板弱项，提升县城发展质量。然则，推进县城建设不能再走低水平扩张路子，必须充分考虑县域人口流动变化趋势、资源环境承载能力等，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推动县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，实现县域经济规模与资源环境容量、人口规模与经济规模、公共服务能力与人口规模相匹配，促进就近城镇化。同时，县域商业体系沟通城乡、连接供需，既是县域经济的重要组成部分，又是县域经济高质量发展的重要保障。为此，应重视和强化县域商业体系建设对畅通城乡经济循环的积极作用，统筹推进县乡村商业网点空间布局、业态发展、基础设施建设等，强化县城中心地位，发挥镇的重要节点功能，培育县域商业市场主体，打造消费服务新模式新场景，优化农村商品和服务供给，畅通工业品下乡和农产品进城双向流通渠道，促进形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。(来源：乡村发现转自：《山东社会科学》2023年第7期）