陈明：农业农村现代化的世界进程与国际比较

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从世界经验看，农业农村现代化通常会表现出“同步性、异步性、专业化、可达性、一体化”等标志性特征，但各个国家选择的发展道路却不尽一致。对比美国、欧洲和日本等主要发达国家农业农村现代化进程，发现不同国家在各自的约束条件、制度环境乃至历史机缘下做出了不同的选择，还进一步反映出农业现代化与农村现代化的相对性关系、城市化中后期的城乡人口波动与逆城市化、农业农村现代化实现后乡村社会治理等方面的特征化事实。开辟农业农村现代化的中国道路，必须处理好农业农村现代化“交叠界面”上的若干重大问题，即解决农业现代化与农村现代化的“差速问题”，构建更为完整的乡村建设行动约束框架，稳步推进乡村空间秩序与治理秩序重构，并为农政体制改革选取适当的参照标准。






作者简介

陈明，中国社会科学院政治学研究所副研究员

在建党百年之际，中国共产党庄严向世界宣告：中国特色社会主义的伟大实践创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态。农业农村现代化在中国现代化进程中居于举足轻重的地位，农业农村现代化的中国道路是中国式现代化新道路的重要组成部分。习近平总书记强调，我们要坚持农业现代化和农村现代化一体设计、一并推进，实现农业大国向农业强国跨越。从全球范围看，现代化是工业化、城市化升级迭代并不断从原生国家向后发国家扩散的过程。后发国家的农业农村现代化既是现代化进程的“最后一步”，又面临着特定发展问题的叠加和约束，从而带有了特殊的“政治经济含义”。探寻和总结农业农村现代化的中国道路，首先要对世界进程有所把握，同时再叠加考虑不同政治经济约束条件下农业农村现代化的可能路径。农业农村现代化涉及的论题宽泛，要在有限篇幅内进行深入讨论，一个可行思路是把研究边界限定在从农业现代化基本实现到农村现代化开始启动的“交叠界面”，重点研究不同国家在这一阶段的约束条件、制度环境和路径选择等关键特征。本文主旨是总结主要发达国家在“交叠界面”上协调推进农业农村现代化的政策经验，并对农业农村现代化的特征化事实和中国式道路进行讨论。

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农业农村现代化的若干基础性认识

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农业农村现代化的门阶条件

农业现代化一般出现在一个国家工业化、城市化中后期，农业现代化基本实现之后会向农业农村现代化拓展。从世界经验看，这一过程中若干经济社会指标会因量变积累逐步产生质变，当相关指标达到一定水平时，可以认为农业农村现代化已经处于门阶之上（见表1）。目前，中国部分指标已经达到或接近门阶水平，但个别指标尚有较大差距。

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农业农村现代化的标志特征

农业农村现代化越过门阶水平或者基本实现之后，除了上述经济社会指标的变化，通常还会呈现出以下标志性特征：

（1）同步性。同步性是指在现代化进程中，一国的GDP总量和人均GDP水平同步上升，农业增加值绝对水平上升而农业增加值占GDP的比重同步下降，农业增加值占GDP比重与乡村人口比重同步下降的趋势。

（2）异步性。异步性是指在现代化早期，农业增加值占GDP的比重通常比农业就业份额下降得快，现代化进程中后者下降速度加快，两个指标逐步趋近的现象。美国、英国、荷兰、日本等都表现出类似特征，目前这两个指标的差值一般都在1个百分点以内。

（3）专业化。农业农村现代化首先是一个农业专业化水平不断提升的过程，既包括了产业链分工的细化，也包括了区域专业化水平的提升。作为经济分工的扩散效应，社会治理、公共政策的专业化水平也会不断提升，最终表现为乡村经济活动与政治活动、生产空间与生活空间、产业政策与社会政策的相对分离。

（4）可达性。现代化起步阶段，主要是提升城乡基础设施和基本公共服务均等化水平；现代化中后期，衡量农业农村现代化水平的主要指标是乡村公共服务的可达性。高等级设施和服务或许布局在城市，但乡村居民可以通过便捷的交通和通讯设施分享，城乡居民享受的服务无显著差异。

（5）一体化。如果把农业农村现代化置于经济社会全局来考虑，则表现为城乡经济社会发展的一体化。首要标志是城乡各类要素的边际福利产出基本一致，阻碍要素流动的制度和非制度壁垒基本消除，城乡统一的要素市场走向成熟。此外，还包括城乡在产权制度、公共机构、治理体制等方面的一致性，这实际是现代化在城乡趋同的结果。

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农业农村现代化的参照标准

国际比较研究中往往涉及参照系选择，也就是对标哪个国家、哪个阶段的问题。一个通行的做法是根据人均GDP水平、人均收入等指标来确定对标的发展阶段。

2020年，中国人均GDP超过10000美元，很多人提出可以直接对标主要发达国家人均GDP达到10000美元时（按当年价格计算约为1980～1985年前后）农业农村政策的调整策略，这其实存在不少认识误区。首先，考虑价格因素的影响，不同阶段的10000美元所反映的购买力、财富水平、发展潜力是全然不同的。其次，由于不同历史时期经济社会发展绝对水平的差异，人均GDP等指标只对宏观进程和逻辑序列的判断有帮助，但无法支撑具体的政策方案。再次，农业农村现代化的门阶条件是一系列经济社会指标的集合，要充分考虑不同指标之间的同步性和异步性关系，不能用单个指标或少量指标的情况来映射总体。

研究发达国家农业农村现代化协调推进的经验规律，关键是定位于农业现代化向农业农村现代化拓展的“交叠界面”。从发展演进的定性特征分析，主要发达国家农业农村现代化的交叠大体发生在1950～1990年之间，其中1970年是以农业现代化为中心向农业农村现代化拓展的关键时点。因此，就农业农村现代化这个范畴而言，1970年前后发达国家的政策经验对当前中国更具有参照价值。

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农业农村现代化世界进程的历史考察

本文选取美国（最主要的发达国家）、欧洲（现代化的起源地）、日本（地缘和社会特征与中国最为接近）等国家和地区，对其农业农村现代化的时间序列和逻辑进程进行梳理，以期找到其中的共性和差异。

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美国农业农村现代化历程

（1）第一阶段（1945～1970年）：反贫困与农村现代化的序曲

进入20世纪之后，美国开始关注农村居民生活问题，这一努力最早可以追溯到西奥多·罗斯福总统于1909年撰写的《乡村生活委员会的报告》。不过，一直到二战结束时，美国政策的重点仍然在农场管理方面。1944年，美国农业部官员莫尔斯提出了“农村社区发展”问题，他提醒人们，机械化所带来的农业用工的大幅减少将给农村社区带来震荡，未来要把农业技术变革与农村社区发展联系起来。艾森豪威尔、肯尼迪和约翰逊三届政府都把反贫困作为核心政策主张，1964年《经济机会法案》颁布，倡导帮助低收入者增加就业机会、提高收入和改善健康。在这一框架下，美国于1960年代启动了一批农村发展试点计划，包括了基础设施建设、农场贷款、改善就业、修缮住房等。总体来看，这一阶段美国在农场生产之外开始意识到农村发展问题，并在联邦和州层面进行了诸多尝试。

（2）第二阶段（1970～1990年）：基建扩张与农业农村发展协调推进

1970年代美国农村政策发生了重大转变，与前几任政府关注贫困问题不同，尼克松/福特政府关注的重点转向了城乡关系。1970年农业法案强调应注意“美国农村和城市之间的良好平衡”。这一阶段是美国农业农村现代化的关键时期，取得了以下成果：①形成了农村发展的政策体系。主要包括《农村发展法案》（1972年）、《农村发展政策法案》（1980年）、《食品、农业、保护和贸易法案》（1990年）等。②农村基础设施大幅改善。1980年，美国绝大部分农村社区的道路、住房、通讯、卫生条件都已实现了高质量改善。以电力为例，1933年时，只有10%的美国农场通电；1941年，比例达到35%；到1979年时，99%的农场可以享受与城市无差别的电力服务。③农业和农村人口比重大幅降低。1945年，美国农业人口比重为17%，1984年，这一数字已经下降到3%，同期农村人口降低到26%左右。总体来看，1970年美国开始步入农业农村现代化门槛，1980年前后基础设施建设基本完成，联邦政府开始致力于推动多方参与来提升农村社区发展能级。需要特别注意的是，1960～1990年美国农村发展机构经历了大小10余次变动才逐步稳定下来（见表2），也反映出农业农村现代化攻坚阶段的复杂性。

（3）第三阶段（1990年至今）：城乡关系进入长期演化周期

20世纪90年代，美国农村面临着劳动力需求减少、消费饱和和投资收缩三大历史趋势的交汇。从长期趋势看，低劳动力成本、低密度居住环境、农业多功能性等优势不足以支撑广袤乡村腹地经济的持续发展。进入高度城市化阶段以后，农业农村现代化面临的主要挑战是如何在都市圈与广袤乡村腹地之间建立新型联系。这是农业农村现代化基本实现后将进入的一个新的长期演化周期，这一过程中城乡关系和乡村类型结构会随着经济社会发展而深度调整，农村基础设施也会随着技术变革进一步改善，人们的价值观和集体行动逻辑亦会随之变动。这一变化是非常缓慢的，目前主要发达国家都还处于这个阶段。

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欧洲农业农村现代化历程

本文选取处于欧洲发展前沿的英国和荷兰作为例证，通过这两个国家的交叉验证来说明欧洲农业农村现代化进程的时序特征。

（1）第一阶段（1945～1970年）：战后复兴向农村现代化拓展

二战后，欧洲的主要任务是恢复重建，首先要解决农产品供给问题，农业现代化受到优先考虑。1947年、1957年英国先后出台了两轮农业法案，主要目标都是发展高效的农业生产、稳定农产品供应和价格。1962年启动的欧洲共同农业政策（CAP）在稳定农产品市场、增加农民收入、促进技术进步方面发挥了重要作用。农业生产体系和贸易体系恢复之后，地块狭小成为制约农业生产力进一步释放的主要因素。整个20世纪60年代，欧洲农业发展的主题是“农场合并”，10年间英国每年有超过10000英里的农田树篱被移除；荷兰实施了一批农业用地（再）开发、设施可及性和水资源管理的大型项目，重组了大大小小1000多个农场，整个荷兰乡村土地几乎被重新整理了一遍。西欧国家战后用了差不多20年时间逐步扭转了农业滑坡的局面，实现了农业现代化。与之相伴的是，农业劳动力需求下降，农村地区又缺少非农收入机会作为补充，农民报酬率大大低于产业工人的一般水平，农村人口大量外流。紧随其后的是，私人交通普及带来了通勤距离的延长，农村居民的就业半径和消费半径向外扩展，原有的农村社区陷入了人口外流与服务萎缩的陷阱之中，有人称之为“农村剥夺的恶性循环”。与美国依靠市场发展的溢出效应不同的是，欧洲各国采取了更多的国家干预和规划管控来促进乡村发展。欧洲农村现代化起步的标志性事件是：1965年荷兰和联邦德国颁布了第一部《空间规划法》，农村地区开始进入空间规划考虑范围；1968年英国组建乡村委员会，开始将注意力扩展到乡村基础设施和公共服务改善方面。

（2）第二阶段（1970～1990年）：城乡空间规划与农村现代化的深化发展

1970年代，欧洲国家给予了农村发展更为广泛的关注，这些政策主要是通过规划管控实现的。荷兰于1976年、1977年分别出台了《城市化地区备忘录》和《农村地区备忘录》，以指导城乡发展规划。两个备忘录的主要内容包括：①避免城市发展拥堵和不平衡；②保护开放空间和高价值生态景观区；③缩小经济社会发展的区域差异；④缩小服务水平的区域差异。作为工业革命的发源地，英国的城乡规划要早得多，二战期间的《巴罗工业和人口分布报告》（1940年）、《斯科特土地利用报告》（1942年）、《厄斯沃特补偿和改善报告》（1942年）就已经针对城乡布局、土地开发利用等问题进行过深入讨论；后来的《新城镇法》（1946年）强调了人口在大中小城市协调布局的目标，《城乡规划法》（1947年、1959年）规定了城乡规划的基本框架。战后恢复期间，英国城乡规划政策主要是为高效农业保驾护航，1970年以后才在推进农村发展方面发挥了更全面的作用。这一时期，英国规划管控的方向性调整主要包括：①从对农业部门的片面关注转向更大的自然与环境空间的综合规划；②建立农村发展区（ＲDA）制度，对农村失业与农村公共服务问题进行综合处理；③进行政府重组，将详细规划权力下放给新成立的地区性权力机构等。在欧洲委员会的主持下1987年欧洲乡村运动开启，这一运动致力于提醒人们关注“农村环境和传统生活方式所受到的威胁”，并直接引发了次年共同农业政策的历史性转向。

（3）第三阶段（1990年至今）：扩张主义向后生产主义的转向

整个战后时期主导欧洲农业政策的扩张主义观念在20世纪80年代末宣告结束，农业政策发生了重要转变。战后的扩张主义和生产主义政策被放弃，农村发展政策开始向绿色主义和后生产主义转变。对整个欧盟来说，政策的转向始于1988年共同农业政策改革，改革后的政策更加强调将资金瞄准地方性的农村问题，以便发展经济、增加收入、解决服务缺失和老龄化等问题。上述转变有三个重要背景：一是农业支持保护费用的增加及由此带来的预算紧张；二是长期增长之后发达国家的农业生产过剩；三是公众对环境问题的关注逐步深入人心。当然，如果没有前面两方面压力的刺激，环保主义的取向未必会迅速形成有效的政治行动。1995年，英国发表了题为“英国乡村：一个致力于乡村生活的国家”的白皮书，一定程度意味着这次转向趋于成熟。白皮书所宣示的政策含义包括：①从部门性方法向地方性方法转变；②从关注规划管理向关注人民生计转变；③从把农村看成一个均质的国家空间向承认农村的多样性转变。这一转向客观上对欧洲农场企业、农村社区、土地使用、景观维护和公共准入等领域都产生了深远影响，并且成为日后欧洲农村政策的基石。

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日本农业农村现代化历程

东亚的发达经济体大多缺少广袤的乡村腹地，仅有日本对中国尚有一定的参照意义。日本的特点是国土面积不大、空间狭窄、人地关系较为紧张，城市化水平高，大城市小城市都比较发达，半稠密地带和市镇对乡村带动作用显著。

（1）第一阶段（1950～1970年）：产业振兴与“锁定的农业现代化”

日本在1950年前后开展了土地改革，建立了“耕者有其田”的小自耕农体制和综合农协制度，这两者是日本农业农村发展的底色。1960年代，日本进入高速增长阶段，1955～1970年，日本名义GDP年平均增长率高达15.6%，也就是说每5年就会翻一番。1970年，日本农业增加值占GDP比重降到10%以下，农业就业份额降到12%，从统计数字上看，可以认为日本实现了农业现代化。但这是一种比较特殊的“锁定的农业现代化”：即在保证稻米等少数农产品自给率的前提下，全面放开农产品市场，并以园艺化和保护性代替规模化和竞争性的农业现代化模式。这一模式已经被锁定在结构性的“对外依赖”之中，缺少长期回旋的战略空间。

（2）第二阶段（1970～2000年）：工业化城市化带动下的乡村活化

受制于“锁定的农业现代化”和高度分散的“原住民村落布局”，贯穿日本农村现代化历程的主要内容就是乡村活化与社区营造。这一阶段，日本先后颁行了《农业振兴地区整治建设法》（1970年）、《农村地区工业导入促进法》（1971年）、《集落地区整治法》（1987年）、《过疏地区自立促进特别措施法》等，不断推动乡村空间的活化复兴。上述一系列措施后来被概括为“农村再生”，一度被我国台湾地区和大陆部分省份所借鉴。

（3）第三阶段（2000年至今）：空间重组与“泛农本主义”的束缚

日本逐渐认识到，在人口集聚趋势不变、乡村人口规模下降的背景下，单纯推行国土开发已不切合实际，于是提出“城乡国土一体化规划管理”的新目标。1970～1999年之间，日本市町村数量变化不大，仅仅由3280个降到3232个，只减少了48个。从1999年开始，日本推动近代以来第三次市町村大合并（史称“平成大合并”），1999～2019年市町村数量从3232减少到1718个，市的数量有所增加，町、村数量大幅减少，地方治理效能显著提升。当前，制约日本农业农村发展的最大问题是目标越来越多元、约束越来越复杂，这一背景下逐步形成了“农本主义”“计划调控”“农业政治”糅合的“泛农本主义”，根本上是农业农村农民问题的过度政治化。这一体制导致日本长期陷入农业农村现代化不断推进但农业农村活力却不断下降的“悖论”之中。

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世界农业农村现代化的经验性判断

美国、欧洲和日本走的是三条不完全一样的农业农村现代化道路，下面依据上述分析对“三条道路”的脉络进行梳理。

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美国农业农村现代化道路

美国农业农村现代化经历了“战略减贫—基建扩张—新城乡关系”的时序特征。这一过程给人的总体印象是缺少系统的农村发展战略，在欧洲人眼中，美国农村发展缺乏“政治优先权”，甚至并不存在“美国农村政策”这样的东西，因为其缺少系统化的政策体系和充足的公共资金；美国学者也认为各部门奉行自己的农村政策，联邦政府缺乏协调和一致行动的能力。这一现象恰恰反映了美国现代化道路的特点。在美国现代化历程中，相比于多元、长期的社会投入，真正用于农业农村现代化的公共投资是十分有限的，美国农业农村现代化主要得益于工业化、城市化的溢出效应。实际结果是，美国农业农村现代化进程从未停滞，战后用了不到30年时间就实现了农业农村现代化，并且成为世界第一农业大国。

美国之所以会选择这样一条农业农村现代化道路并能取得成功，首先得益于一个相对宽松的外部环境。美国是一个移民国家，资源禀赋优越，直接移植了英国工业革命的成果，从建国开始就不曾面临激烈的人地冲突，二战期间本土又没有遭受战火荼毒，这意味着美国“集中连片”的“深度贫困”地区很少。美国在战略减贫过程中尽管也存在对特定区域的开发和特定人群的补贴措施，但占据主导地位的是发展性减贫，即随着国家或区域的整体性发展，将贫困人口导入社会化分工体系，从而实现减贫目标。1960年其城市化率已经超过70%，相对发达的城市化条件为美国后续的农业农村现代化提供了良好的经济支撑。

美国农村机构和政策反复更迭但始终未曾偏离农村现代化的价值中轴。1960～1990年美国农村发展机构反复变动，经常因为总统或国会的意见而新建或撤并，这看上去毫无战略定力，但在这一波动始终围绕的那个“价值中轴”——农业现代化向农业农村现代化拓展——却不断得到强化。这种看似“没有战略的战略”反映了美国政治运作的行动逻辑：具体的政策内容受总统任期的影响很大，很多时候8年甚至4年就是一个政策周期；但特定阶段的核心政策取向通常是美国精英阶层反复博弈产生的共识，不会因为政府更迭出现本质变化。

二战后，美国国家发展的核心命题是“一个世界级超大经济体的战略崛起”，农业农村发展也是在这一框架下展开的。作为国家战略导向下工业化、城市化溢出的结果，美国农业农村现代化为我们提供了一个值得思考的假说：一个超大国家的农业农村现代化既不可能完全依靠农村自身实现，也不可能完全依靠公共投资支撑。这或许是超大国家农业农村现代化需要注意的一个规律。

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欧洲农业农村现代化道路

欧洲农业农村现代化经历了“战后复兴—规划管控—后生产主义”的时序特征。相比美国，欧洲农业农村现代化进程中，既表现出更强的中央集权特征，也表现出更强的后现代主义色彩。特别是到了农业农村现代化中后期，“后现代主义”“后生产主义”“绿色主义”思想风靡欧洲，对政策取向产生了很大影响。

欧洲现代化起步早，英国1930年时的城市化率已经接近80%，战后主要是调整恢复，与美国相比在农村反贫困和基础设施建设等方面面临的压力要小得多。1970年西欧主要国家的城市化率都已经超过70%，而且城市分布均衡、中小城市占比高，农村现代化基本是在城市框架之中得到发展，这是欧洲农业农村现代化得天独厚的条件。如，荷兰，典型的乡村旷野地区是很少的，城乡之间的经济文化差异很小。现代化过程中面临的主要问题是非城市地区如何满足城市人在户外休闲、自然景观方面日益增长的需求，其空间规划和农村发展政策主要与此有关。

在欧洲人眼中，美国缺少系统性的农村政策，而在美国人眼中，欧洲则表现出更强的“中央集权”特征。这里的“中央集权”，并不是从政治体系角度而言的，而是从公共政策贯通性角度而言的。战后复兴的过程中，欧洲一直在寻求通过政治经济的一体化实现和平与发展。1957年，德国、法国等6国签订《罗马条约》，欧洲经济共同体组建；1962年，欧洲共同农业政策正式实施，这一框架后来成为了在整个欧盟范围内具有强约束力的农村发展政策体系。欧洲主要国家在内部政策上也比美国更为集中，这使得欧洲农业农村现代化起步阶段的扩张主义和规划管制成为可能，同时也为后来向后生产主义的转向埋下伏笔。

欧洲农业农村现代化道路从扩张主义向保守主义的转向主要来自西欧几个老牌发达国家的引领，这也是后现代主义思潮在农业农村这一特定领域的映射。欧洲内部发展不平衡性较强，东欧、南欧许多国家仍然处于传统农业与现代农业并存的阶段，这些国家本身并没有步入后现代社会。前沿国家路径选择变化势必会对欧洲其他地区带来深刻影响，这是否会使欧洲内部相对落后国家丧失发展机会是一个值得关注和警惕的问题。

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日本农业农村现代化道路

日本农业农村现代化经历了“产业振兴—乡村活化—泛农本主义”的时序特征。战后，日本在产业振兴过程中不断推进农地整理和农业机械化，农业现代化水平快速推进，但紧随其后的是农村地区的过疏化和老龄化不断加重。日本的农业现代化是一种“小农现代化”，这种发展模式到一定水平后就会陷入“高水平均衡陷阱”而难以继续迭代更新，无法为农村现代化提供充分的支撑。在产业振兴之后，日本投入了大量精力搞乡村活化和社区营造，但到了现代化后期，日本已经难以有效平衡和兼顾越来越多元化的农政目标，由此陷入了“泛农本主义”的泥潭。

有人曾经问日本农业为什么会“点错了政策树”？日本是东亚最早步入现代化的国家，谋求成为有世界影响的大国是其长久的夙愿。这个过程中，日本始终难以抉择的一个问题是：在一个国土狭小、资源匮乏而又高度发达的现代化经济体中，农业农村究竟应处于何种地位？在这个问题上，日本面临两个方面的约束：一方面，作为一个谋求世界影响的现代化国家，日本始终希望在粮食等农产品上留有战略屏障，这导致其始终不肯放弃农业；另一方面，在一个高度全球化、市场化的外部条件下，日本的农政策略既难以提升农业竞争力，也难以保持农村活力。事实上，一个资源小国如果一味希望跻身世界大国，那么资源约束与大国身段之间本身就是一对矛盾体。在这个意义上，与其说日本是“点错了政策树”，毋宁说是多元目标和多重压力下难以绕过的“小国宿命”。

“小国宿命”只是对“强约束条件”的一种比喻，从制度环境上讲，日本当然也不乏在农政体制上的“战略失误”。日本农村在1930年代遭遇大萧条，直到战后才真正从阴霾中走出来。为防止重陷危机，日本政府发起了多次振兴运动试图提升农村生存能力。这些运动形成了一个共同观念：农村是与城市截然不同的空间，可以通过农民的勤劳和节俭建设一个具有特殊品质的现代化新农村。此外，二战后美国主导下确立的小自耕农体制，对日本农民至今具有举足轻重的政治影响，日本政府不能无视农民的利益诉求。农本主义的农政观与政治因素叠加深刻影响了日本的农政格局，成为日本农业农村现代化步入困境的制度根源。

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农业农村现代化的若干特征化事实

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农业现代化与农村现代化的相对性关系

我们经常把农业农村现代化看成是一个过程，实际严格意义讲这是两个既相互衔接、又相互独立的进程。农业现代化与农村现代化并非是完全相容的，农业现代化对农村现代化的边际贡献先递增后递减。现代化起步后，会带来农业劳动生产率大幅提升，大量束缚在土地上的人口被解放出来，农民收入水平显著提升，这是农村现代化起步的关键。但高水平的农业现代化，往往会带来农业劳动力的减少和农场的扩大，又势必引起农村社区空心化以及农村不同人群收入差距扩大，这是主要发达国家都经历过的“发展悖论”。正如美国经验所呈现的，如果以产业所创造和维持的就业，以及其对社区的财富投资、环境影响等指标作为衡量标准，农业产业对农村社区的发展充其量是中性的。这意味着，协调推进农业农村现代化不能简单将农业现代化作为农村现代化的前置条件，而是要综合考虑农业现代化经济社会影响的基础上强化农村发展政策的有效性。

越是到现代化的中后期，农村现代化对农业现代化的反作用就越强。高水平现代化条件下，城乡空间布局主要有两种组合：（1）“都市圈+都市农业”；（2）“中小城市+商品化农业主产区”。在组合（1）中，农村现代化主要表现为在都市圈内部形成大中小城市的梯次布局，农户主要居住在小城市，农业则以高值生鲜种养业为主。这里农村现代化对农业现代化的反作用已经转化为都市区对农业的影响，表现为城市为高品质农产品提供强劲的市场需求，以及城市的技术和资源扩散带来农业更快的升级迭代。在组合（2）中，农村现代化主要表现为小城市的均衡布局和专业农户的分散布局，农业以专业化、规模化的商品化生产为主。这里农村现代化对农业现代化的反作用主要表现为小城市为农业提供产业链支撑，并且为农户提供了合理的兼业机会。

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城市化中后期城乡人口波动与逆城市化现象

城市化水平达到60%以前，人口通常是从乡村到城市单向流动的；到了城市化中后期，通常会出现城乡之间人口的双向流动。20世纪50年代，美国部分乡村地区就已经出现了人口增长；到了20世纪60年代，日本、瑞士、挪威、意大利、丹麦、新西兰、比利时、法国、德国和荷兰等国在距离城市较近的农村地区也出现了类似的人口增长。沃德韦尔将第一批重新出现农村人口增长的12个国家称为“转身国家”（turn－aroundcountries）。这一现象后来被称之为“逆城市化”，逆城市化不是反城市化，而是高水平城市化阶段出现的一种人口在城乡之间和不同类型乡村之间小幅持续波动的现象。理解逆城市化，需要把握以下几个特征：

第一，高水平城市化阶段城乡人口波动是正常现象。从美国经验来看，高度城市化阶段，城乡人口会呈现出阶段性波动，乡村人口波动幅度比城市要大得多。1970年以来，美国乡村人口经历了三次大幅波动，近期变化是：2001～2006年，由于郊区扩张、老年人和第二居所向乡村地区迁移等因素，美国乡村人口进入增长区间，2006年达到顶峰。此后，由于就业、住房等因素，美国乡村人口增长率快速下降，2010～2017年进入负增长区间，2017年之后这一趋势又反向调整。

第二，逆城市化通常不会改变城市化大趋势。逆城市化可能带来特定区位乡村地区（如城市郊区、特色乡村等）人口的增长，但在达到高度城市化均衡之前，乡村特别是偏远乡村人口整体减少的大趋势不会改变。世界银行数据显示，在上述“转身国家”中，只有瑞士、意大利、新西兰、德国在个别年份出现过乡村人口增长的情况，这种增长也是极小幅度和暂时的，所有这些国家自1960年至今的总趋势仍然是乡村人口不断减少。包括美国，虽然存在较大幅度的乡村人口波动，但其人口向城市转移的趋势并未停滞。

第三，逆城市化很难给传统乡村带来直接增益。20世纪六七十年代，随着长途通勤者的出现以及越来越多的人购买第二套住房或退休后来到农村，英国乡村人口结构发生了明显变化。但逆城市化群体对村庄的认识与原住民截然不同，便捷的交通通讯使他们可以获取丰富的资源，他们通常很少使用当地的服务，也不会给当地发展带来直接增益。中国当前也出现了少量的逆城市化人口，但这些人口大多居住在远离现有的村庄的新建社区；即便居住在现有村庄中，通常也很难与原住民形成共同的社群。寄希望通过逆城市化改善传统乡村的经济和治理状况短期内恐怕是不现实的。

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农业农村现代化实现后的乡村治理趋势

乡村治理现代化是农业农村现代化成果的一个集成反映，也可以说是农业农村现代化的“最后一步”。从发达国家的经验看，现代化的乡村治理通常会呈现出以下特征性趋势。

第一，消除绝对贫困是乡村治理现代化的前置程序。欧洲在工业革命后200年间，通过渐进的人口转移和效率扩散消除了绝对贫困，除此之外其他国家都经历过一个集中减贫过程。美国1964年的《经济机会法案》标志着政府雄心勃勃的反贫困战争的开始。2020年，现行标准下，中国9899万农村贫困人口全部脱贫，区域性整体贫困得到解决，消除了绝对贫困。这一举措将乡村中最贫困的人口纳入了现代化的轨道，促成了乡村现代性水平的普遍提升，这为乡村治理现代化开辟了新空间。

第二，农业农村现代化会带来城乡社会治理一体化。在实现现代化之前，由于依附性社会关系和共同产权关系的影响，很多国家会在乡村施行区别于城市的治理体制。农业农村现代化基本实现后，城乡基层社会治理会趋于同构，作为一种区别于城市治理体制的乡村治理体制将成为一个历史现象。这一条件下，基层治理的方式主要依据不同居民点的人口规模和人口密度做出区分。一般来说，乡村小规模居民点不可能配套完整的基础设施和公共服务，这部分人的多元化需求主要依靠附近城市设施的“可达性”来实现。根据相关测算，2035年左右，中国农业人口将降低到2000～3000万户，现有大部分自然村庄将收缩为专业农庄，这时乡村治理结构如何调整，需要做出前瞻性的考虑。

第三，现代乡村治理表现出更强的专业化特征。作为经济现代化的延伸和扩散，农业农村现代化还会带来社会治理的专业化，城乡一体的基层社会治理活动又会出现结构性的分工和分化，主要表现为经济活动与政治活动分开、地方自治与居民自治分开。从发达国家的经验看，现代化的乡村社会中，经济活动和政治活动不会由“一套人马”承担，乡村治理的经济支撑也主要依靠公共财政，很少会依靠集体经济留成来服务乡村治理。

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农业农村现代化的中国道路

中国的约束条件从直观上看似乎更接近日本，实质性结构其实更接近美国。中国目前面临的也是超大国家现代化崛起的问题，这与美国在半个世纪之前面临的情况具有很强的相似性。至于小农村社结构的历史约束，在现代化的启动阶段有较大影响，但在现代化中后期实际可以通过公共政策适度调整。具体的政策导向上，重点要处理好农业农村现代化“交叠界面”上存在的重大问题。

第一，解决农业现代化与农村现代化的“差速问题”。农业现代化向农村现代化拓展过程中通常会有一个二者的差速阶段，协调推进农业农村现代化是这一阶段的主要任务。当前，比较紧要的是解决农业就业份额与农业增加值占GDP比重的异步性问题，中国两个指标的差值接近20个百分点，是一个特殊的反常现象。解决这一问题，根本上还是要依靠工业化、城市化的深入推进，从而将堆积在土地上的小农户引入现代化的就业轨道。这不但有利于中国农业竞争力的提升，还将为农村全局性发展提供重要的人力资本支撑，从而巩固中国现代化的结构性潜能。

第二，建立更为完整的乡村建设行动约束框架。中央提出实施乡村建设行动后，各地大规模启动了乡村基础设施建设，但普遍忽视了乡村建设的若干约束条件。当前，已经出现了小规模村庄过度投入以及新建社区“二次空心化”等问题。实施乡村建设行动应建立更为严格的约束框架，引入专业化的评估机制，避免资源浪费和过度建设。村庄层面较大规模的建设行动，至少应具备以下前提：（1）符合乡村全面振兴的城乡空间布局要求；（2）基于人口布局、聚落形态、交通流线、经济状况等方面开展科学的村庄发展趋势调查；（3）现有村庄规模可以支撑更高等级的基础设施和商业设施运作。

第三，稳步推进乡村空间秩序与治理秩序重构。农村现代化的一部分内容内生于工业化、城市化和农业现代化进程，还有一部分则需要外部干预予以解决，如战略减贫、空间重组、治理重构等问题。作为世界上最大的原住民国家，绝对贫困消除后，接续推进农业农村现代化，应把乡村空间秩序与治理秩序的重构提上日程。空间布局调整上，应逐步实现散布性小居民点向小城市和专业农庄两个方向的演化，使空间布局更加符合现代化乡村的特征；治理体系重构上，应适应人口布局和空间布局的调整，逐步打破以传统村庄为尺度的产权单元和治理单元，使乡村经济和乡村治理活动更加符合现代化经济体系的标准。

第四，农政体制改革应选取适当的参照标准。农政体制大体上包括三个部分：一是农业管理体制；二是农业经营体制；三是农村发展体制。过去我们在选取农政体制改革的参照系时往往喜欢面向世界前沿，实际这一做法对于农政体制三方面并非全部适用。从技术角度讲，面向世界前沿、推进颠覆式创新是必要的；但农业经营体制带有比较强的中国特色的烙印，难以简单地进行政策借鉴。农村发展体制则带有很强的时序特征，对于当下中国而言，最需借鉴的是发达国家在1970年前后的政策经验。如果把握不好这个阶段性，就可能因为发展时空错置而影响政策瞄准，让农业农村现代化多走弯路。这是我们应竭力避免的。（来源：《经济体制改革》2022年第4期）